孫培清

高等學(xué)校滾動預(yù)算編制方法探討

孫培清

財政預(yù)算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程。教育部也要求部屬高校近期啟動滾動預(yù)算的編制工作，本人認為高等學(xué)校應(yīng)分兩步走，先行啟動三年項目滾動規(guī)劃，經(jīng)過3-5年逐步過渡到包括基本和項目全口徑的中長期滾動預(yù)算。

高等學(xué)校 滾動預(yù)算 方法探討

修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》于2015年1 月1日起施行。據(jù)其規(guī)定，各級預(yù)算應(yīng)當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應(yīng)當建立跨年度預(yù)算平衡機制。財政部樓繼偉部長在《建立現(xiàn)代財政制度》文章中指出“為實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，還應(yīng)抓緊研究實行中期財政規(guī)劃管理，可先編制財政三年滾動規(guī)劃，實現(xiàn)逐年更新滾動管理，逐步強化三年滾動規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性”。這標志著財政預(yù)算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程。教育部也要求部屬高校近期啟動滾動預(yù)算的編制工作，本人認為高等學(xué)校應(yīng)分兩步走，先行啟動三年項目滾動規(guī)劃，經(jīng)過3-5年逐步過渡到包括基本和項目全口徑的中長期滾動預(yù)算。

一、滾動預(yù)算編制的意義

當前部門預(yù)算存在前瞻性和規(guī)劃性不夠，資金統(tǒng)籌能力弱的問題。一些重大決策、事項沒有形成穩(wěn)定的運行機制，宏觀規(guī)劃和預(yù)算不銜接，導(dǎo)致資金投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”，資金使用效率低下。高校缺少中長期規(guī)劃和對跨年度總量平衡的謀劃，影響了可持續(xù)性發(fā)展。

三年滾動預(yù)算將預(yù)算期與會計年度分離開，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補充預(yù)算，使預(yù)算期永遠保持三個年度的一種方法。每過一個年度立即根據(jù)前一個年度的預(yù)算執(zhí)行情況對以后年度進行修訂，并增加一個年度的預(yù)算，如此以逐期向后滾動、連續(xù)不斷的預(yù)算形式來安排規(guī)劃未來的業(yè)務(wù)活動。

滾動預(yù)算能夠從動態(tài)的角度把握住學(xué)校近期的規(guī)劃目標和遠期的戰(zhàn)略布局，能夠根據(jù)前期預(yù)算的執(zhí)行情況及時調(diào)整和修訂近期預(yù)算，有助于確保學(xué)校各項工作的連續(xù)性和完整性，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用，有利于提高預(yù)算編制的準確性，更好地瞻前又顧后。

二、滾動預(yù)算編制的原則

（一）統(tǒng)籌兼顧、均衡發(fā)展

項目總預(yù)算與當年度預(yù)算緊密相結(jié)合，根據(jù)項目實施計劃，分年度申報項目預(yù)算，統(tǒng)籌兼顧，避免出現(xiàn)大量資金結(jié)余，影響資金配置效率。

（二）科學(xué)論證、合理排序

高等學(xué)校二級單位申報的項目，經(jīng)過學(xué)校項目評估小組進行充分的可行性論證和嚴格審核，分輕重緩急排序后視當年財力狀況擇優(yōu)進行安排。

（三）緊抓落實、追蹤問效

高等學(xué)?？筛鶕?jù)學(xué)校績效考評的總體安排，對預(yù)算資金安排的項目執(zhí)行過程實施追蹤問效，并對項目完成結(jié)果進行績效考評。

三、滾動預(yù)算的具體編制流程

（一）項目庫管理

項目庫是對項目進行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。項目庫管理應(yīng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃的原則。高校應(yīng)建立全校統(tǒng)一的項目庫。學(xué)校的所有項目均納入項目庫，集中管理。項目庫中的項目應(yīng)當分類管理，并按照輕重緩急進行合理排序，實行滾動管理。

目前高等學(xué)校的常用項目類別有：房屋建筑物構(gòu)建；大中型修繕；設(shè)備購置；信息系統(tǒng)維護及其他。房屋建筑物構(gòu)建類一般由學(xué)?；ú块T牽頭負責；大中型修繕類由學(xué)校資產(chǎn)部門牽頭；設(shè)備購置類由學(xué)校設(shè)備管理部門牽頭負責；信息系統(tǒng)維護類一般由學(xué)校網(wǎng)絡(luò)中心負責；其他類由學(xué)校發(fā)展規(guī)劃處牽頭，財務(wù)處、人事處、研究生院、教務(wù)處、國際處、資產(chǎn)處、設(shè)備處等相關(guān)職能部門配合。根據(jù)學(xué)校發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，設(shè)立競爭性專項經(jīng)費申報清單。各學(xué)院及其他二級單位結(jié)合本單位發(fā)展建設(shè)要求，就某項需要學(xué)校專項支持的項目編制項目申報書，納入學(xué)校項目庫集中管理。該項目庫必須是全校唯一的、滾動的、職能部處和學(xué)院共享的。

（二）項目申報

學(xué)校于上一年6月份啟動編制下年度教育部部門預(yù)算，同時啟動校級預(yù)算的編制工作。要求學(xué)校相關(guān)部門上報下一年支出預(yù)算及三年項目滾動預(yù)算，建立起學(xué)校初始項目庫。項目庫內(nèi)容應(yīng)包括：項目代碼；項目名稱；單位代碼；單位名稱；項目屬性；項目類型；項目負責人；起始年份；結(jié)束年份；項目總預(yù)算；項目當年度預(yù)算及是否納入考評等等。學(xué)校可根據(jù)績效考核的需要，對某一類或者某幾類項目納入績效考核范圍。項目庫的具體格式如下：

（三）項目審核

表1 項目庫

相關(guān)職能部處各二級部門申報的項目審核后，將符合條件的項目納入項目庫，集中管理。項目審核的主要內(nèi)容如下：

1、項目單位及所申報項目是否符合規(guī)定的申報條件；

2、項目申報書是否符合規(guī)定的填報要求，相關(guān)材料是否齊全等；

3、項目的申報內(nèi)容是否真實完整；

4、項目的規(guī)模及開支標準是否符合規(guī)定。

（四）項目評審及排序

相關(guān)職能部處對學(xué)院及其他二級單位申報的項目組織專家進行評審，并按照項目輕重緩急、擇優(yōu)遴選后進行排序。根據(jù)排序結(jié)果并綜合各學(xué)院學(xué)科建設(shè)情況，確定是否給予專項支持及支持額度，上報財務(wù)部門匯總到學(xué)校大預(yù)算。職能部處負責制定績效考核辦法，就經(jīng)費使用情況進行績效考核。在年度執(zhí)行過程中，注重宏觀管理，強化考核與監(jiān)督機制，保證專項經(jīng)費合理合規(guī)使用。

（五）項目預(yù)算的核定

1、高等學(xué)校根據(jù)其事業(yè)發(fā)展目標，確定當年項目安排的原則和重點，并根據(jù)年度財力狀況和項目排序，財務(wù)處統(tǒng)籌安排項目支出預(yù)算，對經(jīng)過評審專家評審的項目，審核匯總后列入校級年度預(yù)算，上報學(xué)校財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、校長辦公會議及常委會。

2、學(xué)校財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、校長辦公會議及常委會對財務(wù)處報送的年度預(yù)算建議數(shù)進行審定，正式批復(fù)校級預(yù)算。相關(guān)部處會同財務(wù)部門將項目預(yù)算下達到各二級部門。

3、項目預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，項目單位不得自行調(diào)整。項目執(zhí)行過程中，如發(fā)生項目變更，必須按規(guī)定程序報批，納入校級預(yù)算調(diào)整。

（六）項目預(yù)算的實施

1、項目歸口職能部處及項目單位按照批復(fù)的項目支出預(yù)算組織項目的實施，嚴格執(zhí)行項目計劃和項目支出預(yù)算。

2、學(xué)校嚴格按照結(jié)余資金管理的相關(guān)規(guī)定，對項目支出結(jié)余資金進行管理，將項目當年支出預(yù)算申報及安排與上年度結(jié)余資金情況結(jié)合，統(tǒng)籌安排經(jīng)費，提高學(xué)校經(jīng)費使用效益。

3、對于按照要求需進行政府采購的項目，應(yīng)當納入學(xué)校政府采購預(yù)算，并嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。

（七）項目清理與滾動管理

為推動項目滾動管理，在當年部門預(yù)算批復(fù)后，下一年度部門預(yù)算編制開始前，學(xué)校財務(wù)部門要按照相關(guān)規(guī)定的要求，對上年度預(yù)算批復(fù)的項目進行清理，即從上年度預(yù)算已批復(fù)項目中，確定下年度預(yù)算需繼續(xù)安排的延續(xù)項目。

對一次性項目和執(zhí)行年限到期的延續(xù)項目予以清除；對到期后需繼續(xù)安排預(yù)算的項目，視同其他項目類的新增項目，按照規(guī)定程序重新申報。對延續(xù)項目，要嚴格按照立項時核定的分年度預(yù)算逐年編報。編報延續(xù)項目預(yù)算時，項目的名稱、編碼、項目的使用方向不得變動，如發(fā)生變動，視同其他項目類的新增項目,按照規(guī)定程序重新申報。部門年度預(yù)算項目清理后的延續(xù)項目，在報經(jīng)批準后，滾動轉(zhuǎn)入以后年度項目庫，并與下年新增項目一并申請項目支出預(yù)算。

（八）項目績效考評

項目歸口職能部處及項目單位負責組織驗收和總結(jié)，并將項目完成情況上報財務(wù)部門，財務(wù)部門將項目完成情況匯總后報送校長辦公會議審議。

歸口職能部處負責統(tǒng)一制定績效考評的規(guī)章制度，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查項目單位的績效考評工作，項目單位負責組織實施本部門的績效考評工作?？冃Э荚u結(jié)果作為加強項目管理及安排以后年度項目支出預(yù)算的重要依據(jù)。

四、滾動預(yù)算編制需關(guān)注的問題

（一）全員參與，積極配合

實施滾動預(yù)算不僅僅是財務(wù)部門或者會計人員的職責，而是需要形成一種氛圍，以實現(xiàn)全面預(yù)算管理水平的提升。

（二）保證項目滾動預(yù)算的可執(zhí)行性

一般來說第一個預(yù)算年度安排的預(yù)算項目要按照當年要求編制，以后兩年安排的項目應(yīng)按照中長期發(fā)展規(guī)劃編制，明確重點支出方向及重大項目，原則上要編列到具體項目，并將三年內(nèi)應(yīng)予保證的重大支出項目編入本部門預(yù)算建議計劃。

（三）探索建立一套績效評價體系

針對高等學(xué)校重點及重大項目，以績效目標為導(dǎo)向，全面推進全過程預(yù)算績效管理，逐步建立并完善績效評價體系，為有效實施全口徑績效預(yù)算管理探索出一條新路。

總之，通過編制滾動預(yù)算，改變項目預(yù)算管理方式，對項目按照項目周期進行多年度滾動管理，能保持預(yù)算的完整性、繼續(xù)性，從動態(tài)預(yù)算中把握未來。由于預(yù)算能隨時間的推進不斷加以調(diào)整和修訂，能使預(yù)算與實際情況更相適應(yīng)，有利于充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用；有利于管理人員對預(yù)算資料作經(jīng)常性的分析研究，并根據(jù)當前的執(zhí)行情況及時加以修訂。通過對未來三年重大財務(wù)收支情況進行分析預(yù)測，建立和完善項目庫管理，建立跨年度預(yù)算平衡機制，進而提高預(yù)算的統(tǒng)籌能力，保證高等學(xué)校各項工作穩(wěn)定而有秩序地進行。

［1］張曉嵐，吳勛.國外高校預(yù)算績效評價研究的背景、現(xiàn)狀與啟示.西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2007（1）

［2］許江波，李春龍.中國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀調(diào)查與思考.經(jīng)濟與管理研究.2011（5）

［3］李現(xiàn)宗，畢治軍，顏敏.高校預(yù)算管理轉(zhuǎn)型研究.會計研究.2012（12）

［4］蔡陳燕.高校預(yù)算績效評價體系研究.財會研究.2009 （5）

［5］田華靜.大學(xué)治理視野下的高校預(yù)算導(dǎo)向作用.蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2014（6）

［6］蘇紅丹，黃敏新.內(nèi)涵發(fā)展模式下高校預(yù)算管理系統(tǒng)的重構(gòu).財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版）.2014（22）

［7］陳少婷.論高校預(yù)算管理的觀念創(chuàng)新.中山大學(xué)學(xué)報論叢.2007（1）

The Theoretical Discussion of the Rolling Budget Preparation of Universities

SUN Pei-qing
Finance Department,South China University of Technology,Guangzhou510640

The reform of the budget management changes to mid-year has been put on the agenda.The Ministry of Education requires subordinate universities recently start the rolling budget preparation.The author thinks the universities should first start the rolling three-year project plan and advance the gradual transition to the long-term project and comprehensive rolling budget in 3-5 years.

University;Rolling Budget;Theoretical Discussion

G475

A

孫培清，女，內(nèi)蒙古四子王旗人，華南理工大學(xué)高級會計師，研究方向：高校財務(wù)與預(yù)算管理研究；廣東廣州，510640