摘 要：我國集體土地所有權制度在市場經(jīng)濟環(huán)境下弊端很多，應予改革。集體土地所有權作為一種帶有公權色彩的私權，不同于法人所有權。集體土地所有權的主體和行使主體不同，應分別加以明確，集體土地所有權行使主體作為經(jīng)濟組織，要建立具有現(xiàn)代公司法人治理結構精神的組織機構，分別設立決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構，實現(xiàn)管理的科學和民主，要立法確定集體土地所有權的客體范圍，通過土地權利登記依法確權，重構集體土地所有權的各項權能并形成制度。

關鍵詞：集體土地；所有權；改革；物權法

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2015）08-0028-02

作者簡介：董萬程（1967-），滿族，男，河北隆化人，碩士，海南大學法學院教授，研究方向：民商法研究。

2015年2月1日，中共中央、國務院發(fā)布中央一號文件，即《關于加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》，要求穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。因此，集體土地所有權改革作為中央一號文件所涉及的核心內(nèi)容，是我國當前政治、經(jīng)濟和法制建設中的前沿問題和重點問題。近些年來，各地進行各種工商業(yè)項目建設等，大量農(nóng)征用村土地，嚴重侵犯農(nóng)民的合法權益，改革農(nóng)村土地制度的呼聲也不斷發(fā)出。對集體土地所有權制度改革的研究和探討，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國集體土地所有權制度的研究現(xiàn)狀

史際春在《論集體所有權的概念》一文中認為，我國憲法規(guī)定的土地集體所有權的主體應當是鄉(xiāng)、村或村民小組社區(qū)，不應當是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織法人。韓松認為，集體土地所有權，是集體范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體成員直接享有的所有權。

王衛(wèi)國認為，對集體土地所有權是歷史形成的，不隸屬于國家所有權，我國集體土地所有權制度存在著弊端，應當再造，要明確集體所有權主體，依法規(guī)范流轉程序，建立新的土地收益分配機制。

江平在其主編的《中國土地立法研究》一書中指出，集體土地所有權是不完全的所有權，集體土地所有權權能不應當與國有土地所有權權能有區(qū)別，還是應當保留集體土地所有權制度，同時對集體土地使用權制度進行深入的改革。

梁彗星教授和王利明教授各自主持起草的《中國物權法草案建議稿》兩個建議稿都對集體土地所有權作了規(guī)定，并在建議稿說明中主張完善對集體土地所有權制度完善來解決其存在的不足。

陳小君通過田野調(diào)查分析我國集體土地所有權制度的現(xiàn)狀，認為集體土地所有權制度存在著一系列的弊端，要解決這些題，必須進行集體土地所有權制度的重構。

高飛認為，要解決集體土地所有權主體制度的問題，根本出路在于把集體土地所有權主體的農(nóng)民集體改造為新型的股份合作社企業(yè)法人。

當前，對農(nóng)村集體土地所有權制度進行改革和完善這一點上，應當說理論界是一致的，但改革的途徑和方案有很大的不同。理論上有四種不同的方案：一是實行農(nóng)村集體土地所有權國有化，取消現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權；二是實行農(nóng)村土地私有權，將現(xiàn)行的村集體土地所有權廢棄；三是部分建設用地使用權和自留地轉為農(nóng)民個人私有，其余部分仍保留集體土地所有權，形成農(nóng)村土地集體所有權和私人所有二者并存；四是在保留現(xiàn)行我國集體行土地所有權制度下，對集體土地所有權制度改革和重構。①

二、我國集體土地所有權制度所面臨的困境問題

我國的集體土地所有權制度，是社會主義公有制的組成部分，由于土地的重要價值和生產(chǎn)上的特殊性，在一定的歷史時期集體土地所有權制度曾經(jīng)極大地提高了廣大農(nóng)民的勞動生產(chǎn)積極性，隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)確立了以農(nóng)村集體土地所有制為基礎，農(nóng)民承包責任制為主要內(nèi)容的土地利用制度，但是這種制度存在理論和內(nèi)容上的缺陷，尤其在市場經(jīng)濟條件下難以反映農(nóng)民對土地權利的訴求，主要表現(xiàn)在：

（一）我國集體土地所有權的性質(zhì)不明確

我國現(xiàn)行法律中集體土地所有權有“集體經(jīng)濟組織所有”和“集體所有”兩個不同的表述，所以集體土地所有權性質(zhì)是共有、合有、總有，還是法人所有，存在很大爭議，均有學者分別主張。因為所有權性質(zhì)不明確，集體組織和集體成員間的權利義務也無法進一步明確，影響集體土地所有權制度的完善。

（二）我國集體土地所有權主體存在虛化

我國法律明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權的主體是農(nóng)民集體，但在各個部門法的具體規(guī)定中又有“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”、“村農(nóng)民集體”、“村民小組農(nóng)民集體”三種稱謂，我國民事法律確認的民事主體有只有自然人、法人和其他組織，三種農(nóng)民集體與民事法律主體存在著不一致。農(nóng)民集體有其特殊性，不是一般意義上的自然人、法人或其他組織，農(nóng)民集體主體地位虛化和不明確，決定了農(nóng)民集體有時無法保護自身權益。

（三）集體土地所有權行使主體錯位，缺乏監(jiān)督

村委會一方面是農(nóng)村自治組織，另一方面具有行政職能，其同時行使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職權，導致行政行為和管理行為不分，又缺少合理的監(jiān)督制約機制，加上現(xiàn)實中少數(shù)干部濫用職權，以權謀私，任意出讓、出租土地或者任意攤派，加重農(nóng)民負擔，存在著損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

（四）集體土地所有權的具體范圍模糊

現(xiàn)行法律沒有農(nóng)村集體土地所有權的客體范圍界定方面的規(guī)定，尤其對土地地表垂直方向的空間范圍沒有明確規(guī)定。因為集體土地所有權具體范圍界定不明，所有權人的民事權益范圍因此受到影響，經(jīng)常發(fā)生集體與集體、集體與國家之間的紛爭，集體經(jīng)濟組織不能有效行使集體土地所有權。②

（五）集體土地所有權各項權能殘缺和被限制

依照《土地管理法》，集體土地所有權中除集體土地耕種使用由農(nóng)民集體自由決定外，其他集體土地所有權權能，如宅基地等建設用地使用權等則需由政府批準，作為土地的所有權人，農(nóng)民集體無權自己決定，使用權是被限制的；在實現(xiàn)土地收益和處分權能方面，集體所有的土地必須首先通過國家征用才能進行土地出讓，然而征地的補償費用卻達不到土地的市場價格，集體土地收益權能不能完全實現(xiàn)；法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得直接買賣、轉讓土地，農(nóng)民集體不能行使集體土地所有權中的處分權能，集體土地所有權的權能是殘缺的。

三、改革我國集體土地所有權制度的方案與對策

（一）明確還權于民作為改革集體土地所有權制度的指導思想

要給予農(nóng)民集體和個人更多的法律上的土地權利，以發(fā)展壯大農(nóng)民集體經(jīng)濟作為改革的方向，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，對農(nóng)村集體土地所有權的改革由國家提供財力支持，配套解決農(nóng)村剩余勞動力問題和農(nóng)民社會保障問題。

（二）明確集體土地所有權的性質(zhì)為全體集體成員共有

農(nóng)村集體土地所有權的權利人是一定范圍的全體農(nóng)民，農(nóng)村集體成員資格因升學、外嫁、自然死亡、出生等原因喪失或取得，是不固定的團體，以團成員的形態(tài)共同享有，其行使方式是農(nóng)民集體行使，農(nóng)民對集體土地所有權是整體意義上的享有，不能分割所有權。③

（三）明確集體土地所有權的主體為村民集體或村民小組集體二元制并存，重構集體土地所有權運作的機構設置

要明確集體土地所有權的主體為全體村民，根據(jù)具體情況分別由村民集體或村民小組集體行使，針對其作為經(jīng)濟組織且缺乏監(jiān)督制約，要以現(xiàn)代公司治理結構對其改造。村成員大會或村民小組大會設置為農(nóng)民集體的權力機構，在民主選舉的基礎上產(chǎn)生集體資產(chǎn)管理委員會作為權力執(zhí)行機構，在民主選舉的基礎上產(chǎn)生監(jiān)督機構即監(jiān)事會，對執(zhí)行機構的管理活動實施監(jiān)督，實施分權制衡、科學決策、民主監(jiān)督。

（四）界定集體土地所有權的客體范圍，完善集體土地權屬登記制度

要通過立法解決集體組織之間、集體組織與國家之間土地所有權的界限范圍問題，同時明確土地所有權的空間權范圍，加強不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的制度建設，推進集體土地所有權及使用權等權屬登記工作，為集體土地所有權及其權能的行使提供法律依據(jù)和保障。

（五）重構集體土地所有權的權能

集體土地所有權的權能內(nèi)容依照《物權法》的規(guī)定，應包括占有權、使用權、收益權和處分權，集體土地所有權作為財產(chǎn)權，在市場經(jīng)濟條件下，應實現(xiàn)集體土地所有權的私權權能，應去除公法對其集體土地所有權施加的諸多限制，恢復其民法私權屬性，包括：集體建設用地使用權在一定條件下應直接入市，使集體土地所有權的使用權和收益權權能得以恢復；嚴格限制土地征收制度，將征收集體土地的收益按市價還給農(nóng)民，國家通過稅收進行調(diào)節(jié)；取消公法對集體土地所有權的其它限制，對承包土地經(jīng)營方式的內(nèi)部調(diào)整和對外轉包以及舊房翻建的宅基地使用權等，不必經(jīng)政府批準。

四、改革我國集體土地所有權保障制度的問題

（一）農(nóng)村自治制度建設問題

長期以來，農(nóng)村基層組織存在政社不分、政企不分的現(xiàn)象，村民自治組織的自治性弱，缺乏有效的民主監(jiān)督和定位，村民自治發(fā)展緩慢。加強農(nóng)村自治制度建設，一是村民委員會要嚴格依法行政，通過立法排除村民委員會經(jīng)濟管理職能，把經(jīng)濟管理職能交由集體資產(chǎn)管理委員會行使，村民委員會不再行使，村民自治組織與集體資產(chǎn)管理委員會相互并存，各自獨立分別行使職權。

（二）創(chuàng)建農(nóng)民集體成員大會、資產(chǎn)管理委員會制度和監(jiān)事會制度

按公司法原理對農(nóng)民集體組織機構進行改造，農(nóng)民集體成員大會是農(nóng)民集體的權力機關，農(nóng)民集體的重大事宜由其開會決定，集體資產(chǎn)管理委員會是常設的經(jīng)營管理機關，代表農(nóng)民集體行使土地所有權，應該獨立于基層政權組織，同時立足于制度創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)村各地的實際情況允許有不同的組織形式存在，如農(nóng)村土地股份合作制、農(nóng)民專業(yè)合作社中的管理組織等。

（三）完善農(nóng)村社會保障制度

傳統(tǒng)上農(nóng)村沒有專門的社會保障制度，農(nóng)民社會保障主要依靠土地和子女，近幾年來我國開始建立專門的社會保障制度，但農(nóng)村社會保障水平仍然很低，不利于農(nóng)民的權益保護，應提高農(nóng)民社會保障水平，我國集體土地所有權改革應當配套解決農(nóng)村社會保障現(xiàn)代化問題，使農(nóng)民從根本上從土地中解放出來。建立國家、集體和農(nóng)民個人共同負擔的社會保障費用的新制度，在全國范圍內(nèi)建立社會保障向高水平的、專業(yè)化、商業(yè)化的農(nóng)民社會保障制度，解決農(nóng)民對土地的嚴重依附問題，改善農(nóng)民的生存條件和生活水平，使農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自由遷徙和自由擇業(yè)，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①曾祥德.集體土地所有權制度改革探討[D].湖南大學，2013.

②黎藜，劉秀華.我國農(nóng)村集體土地所有權的法律改革探討[J].西南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2011（3）：46.

③司婉婷.集體土地所有權制度重構[D].大連海事大學，2008：32.