胡鈺波++宗傳宏

在我國(guó)城市化工業(yè)化雙引擎作用下，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市。高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化造成了城市發(fā)展的不平衡，城中村就是諸多不平衡發(fā)展的形式之一，成了城市中的“補(bǔ)丁”。對(duì)城中村的改造，是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)一直進(jìn)行的城鎮(zhèn)化探索。

城中村從字面理解即為“城市中的鄉(xiāng)村”，其實(shí)這種理解大致上是不錯(cuò)的，只不過(guò)這里的“村”并非我們普遍意義上理解的村，許多學(xué)者對(duì)其進(jìn)行過(guò)理論上的定義。比如，李釗（2001）認(rèn)為城中村就是在城市快速發(fā)展過(guò)程中，城市將一些距新舊城區(qū)較近的村莊納入城市建設(shè)用地內(nèi)，這些村莊就是城中村；李培林（2002）認(rèn)為城中村是指那些位于城市和村落之間的混合社區(qū)；李誠(chéng)（2005）認(rèn)為，城中村不僅是空間概念，更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)概念，它是指在城市建成區(qū)內(nèi)所保留的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)生活、人員身份、管理方式等方面依然傳承農(nóng)業(yè)社會(huì)的農(nóng)村聚落點(diǎn)。筆者認(rèn)為，“村”包括以上學(xué)者提出的集中情況，主要是廣義上代指那些嚴(yán)重滯后于城區(qū)發(fā)展步伐的區(qū)域，既包括基礎(chǔ)設(shè)施、交通等硬件方面，也包括社會(huì)治安、教育文化等軟件方面，還包括人的思想觀念、文化素質(zhì)等人文方面。

從實(shí)際情況來(lái)看，城中村確實(shí)造成了許多社會(huì)問(wèn)題：城中村的人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社區(qū)管理混亂；建設(shè)布局混亂，土地利用效率低；基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境臟亂差。

一、城中村改造的國(guó)內(nèi)外研究

（一）國(guó)外研究情況

由前所述，城中村是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的獨(dú)特現(xiàn)象，在國(guó)外并沒(méi)有與其內(nèi)涵相同的城市功能區(qū)。但是國(guó)外與內(nèi)城相關(guān)的如貧民窟、灰色地帶等區(qū)域與城中村有著諸多相似之處，國(guó)外學(xué)者稱之為自住型居住區(qū)（Self-help Housing）。與城中村相似，19世紀(jì)前后西方城市化過(guò)程中的貧民窟發(fā)展迅猛，產(chǎn)生了如貧窮、污染、安全等一系列問(wèn)題，因此早期的西方學(xué)者多數(shù)支持對(duì)其進(jìn)行清除。20世紀(jì)40年代左右，西方各國(guó)開(kāi)展著名的“城市更新”運(yùn)動(dòng)，其主要內(nèi)容就包含了對(duì)貧民窟的清理，并提出“消滅貧民窟”的口號(hào)，當(dāng)時(shí)具有代表性的有美國(guó)的紐約、芝加哥以及英國(guó)的曼徹斯特等城市。這種思想持續(xù)影響著世界城市化理念的后續(xù)發(fā)展，上世紀(jì)70年代的印度孟買甚至對(duì)貧民窟進(jìn)行過(guò)強(qiáng)制清理行動(dòng)，數(shù)以千計(jì)的貧民窟居民被驅(qū)逐。之后，隨著研究和實(shí)踐的不斷深入，國(guó)外學(xué)者也相繼提出了以政府主導(dǎo)，多主體參與的貧民窟改造模式。例如，韓國(guó)在上世紀(jì)80年代曾引入“聯(lián)合重建計(jì)劃”；巴西的累西腓于1987年在城市社區(qū)的參與下，第一次把“非正式的或不合法的貧民窟”正式納入城市發(fā)展規(guī)劃，并同意提供各種服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)立一個(gè)“土地占有合法化委員會(huì)”，委員會(huì)由多個(gè)利益相關(guān)方組成。[1]此外，不得不提的是在國(guó)外貧民窟改造中，社會(huì)組織的參與也起到了不可忽視的作用。

綜上可見(jiàn)，無(wú)論是國(guó)內(nèi)的城中村問(wèn)題還是國(guó)外的貧民窟問(wèn)題，其研究都有著從排斥型的感性認(rèn)識(shí)到包容型的理性認(rèn)識(shí)的過(guò)渡，從以城市發(fā)展為本到以人為本的過(guò)渡。

（二）國(guó)內(nèi)研究情況

我國(guó)學(xué)者早在上世紀(jì)80年代就對(duì)城中村問(wèn)題開(kāi)始關(guān)注，早期的研究從城鄉(xiāng)邊緣帶問(wèn)題開(kāi)始，主要觀點(diǎn)對(duì)城中村的評(píng)價(jià)偏向負(fù)面，認(rèn)為其是城市發(fā)展的“毒瘤”，必須鏟除。[2]但是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城中村在其中所起到的重要作用也逐漸被許多學(xué)者認(rèn)識(shí)到，例如提供廉價(jià)住宅等方面的作用（李培林，2002），學(xué)術(shù)界開(kāi)始嘗試城中村存續(xù)前提下的轉(zhuǎn)型研究。吳明偉等對(duì)流動(dòng)人口聚居區(qū)進(jìn)行了中西方比較，從優(yōu)化流動(dòng)人口居住空間的角度探討城中村發(fā)展問(wèn)題；黃怡從城市社會(huì)分層和居住隔離產(chǎn)生機(jī)制的角度闡述了城市外來(lái)人口的居住選擇，在一定程度上揭示了城中村發(fā)展演變的規(guī)律；張京祥等將城中村納入我國(guó)城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型重構(gòu)過(guò)程中的階段性空間現(xiàn)象，提出城中村是社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，在我國(guó)二元規(guī)制環(huán)境中有其存在的價(jià)值和意義；馮健、劉玉則在我國(guó)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)模式提煉中加入了城中村要素，指出其是我國(guó)城市功能地域日趨多樣化和差異化的體現(xiàn)。至此，對(duì)城中村的研究開(kāi)始納入較規(guī)范的城市地理學(xué)研究范疇。[3]

李培林（2002）從社會(huì)學(xué)的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)廣州市“城中村”的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：村落的終結(jié)并不僅僅在于生活的改善，也不僅僅是非農(nóng)化和工業(yè)化的問(wèn)題，甚至也不單純是變更城鄉(xiāng)分割的戶籍制度問(wèn)題，而在于它最終要伴隨產(chǎn)權(quán)的重新界定和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重組；陳鵬（2004）認(rèn)為是“不僅要改變城中村的物質(zhì)面貌，更要改變?cè)械慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展模式”；周杰、陽(yáng)建強(qiáng)（2004）認(rèn)為城中村改造最終要實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變：城中村的村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，集體所有的土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，管理體制由村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?huì)，原來(lái)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄煞葜平?jīng)濟(jì)實(shí)體，物質(zhì)形態(tài)由城市村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)；李立勛（2005）認(rèn)為城中村的根本發(fā)展取向是走向真正的城市化，即從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變、從村民向市民轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村管理向城市管理轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變包括物質(zhì)形態(tài)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與組織、社區(qū)結(jié)構(gòu)與管理、生活方式、人口素質(zhì)等各個(gè)基本方面，是一個(gè)綜合的社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程；[4]閆小培、魏立華、周銳波（2004）等學(xué)者提出了城中村改造的新思路：構(gòu)建“政府—村民—開(kāi)發(fā)商”的利益均衡機(jī)制；劉軍民、黃惠（2005）在西安城中村問(wèn)題及改造探討中，提出走政府、村集體、開(kāi)發(fā)商三位一體的道路；廖俊平等（2005）提出將PPP（public-private partnership）模式，即公共部門與私人企業(yè)的合作模式與城中村改造工程相結(jié)合。

二、我國(guó)城中村改造基本模式及實(shí)際困難

（一）我國(guó)城中村改造的基本模式

從學(xué)者們大量的研究成果和各地政府的實(shí)踐中，我們可以大致總結(jié)出我國(guó)采取的城中村改造的基本模式。主要由三種：

1.模式一：重建模式

從空間角度，以改造基礎(chǔ)設(shè)施為主，利用針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地改革、戶籍制度改革等手段，試圖推進(jìn)政府主導(dǎo)下的全面整改?？梢哉f(shuō)這種模式的出發(fā)點(diǎn)是“造”而非“改”，主張推倒重建，城中建城，屬于自上而下的外力推動(dòng)型改造模式。

2.模式二：配套模式

從社會(huì)治理的角度，政府通過(guò)配套公共設(shè)施服務(wù)、文化教育、廉價(jià)大型居住區(qū)等進(jìn)行逐步改造。這種模式是針對(duì)城中村的形成并非僅僅是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外來(lái)流動(dòng)人口，整體思想觀念落后，管理難度大。這種情況下，如果只是推動(dòng)“形”的改造而不注重“質(zhì)”的提升，則會(huì)造成政府與村集體利益發(fā)生沖突，產(chǎn)生矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致主體對(duì)改造的主觀排斥性行為。

3.模式三：綜合模式

從社會(huì)與空間相結(jié)合的新視角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部門與企業(yè)的合作模式與城中村改造相結(jié)合，提出將利益各方整合起來(lái)形成多元共治的格局。這種模式是在社會(huì)治理的基礎(chǔ)上，逐步對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施加以改造，但往往由于相關(guān)利益方的矛盾并沒(méi)有根本解決，在實(shí)際操作中，涉及政府、開(kāi)發(fā)商、業(yè)主、居民等多方利益，協(xié)調(diào)起來(lái)面臨諸多困難。

（二）我國(guó)城中村改造的實(shí)踐困境

各地政府在城中村改造的實(shí)踐過(guò)程中，采取的基本模式大致為上述三種，而實(shí)際遇到的困難也有相當(dāng)一部分是類似的。

1.思想觀念障礙

主要是居民往往對(duì)動(dòng)遷到異地生活環(huán)境不適應(yīng)，或者動(dòng)遷后生活成本提高等生活保障問(wèn)題產(chǎn)生諸多憂慮。同時(shí)，相關(guān)管理部門在思想觀念上往往與居民處于對(duì)立面上，在一定程度也阻礙著城中村改造的進(jìn)行。

2.改造成本巨大

城中村改造主要成本費(fèi)用包括集體土地改國(guó)有土地的評(píng)估、征地補(bǔ)償、變更費(fèi)用，整條村改造或外遷建農(nóng)民公寓成本費(fèi)用、農(nóng)民自用房屋變更為居民商品房屋的變更費(fèi)用、集體經(jīng)濟(jì)組織改為法人公司的變更和資產(chǎn)評(píng)估費(fèi)用、改造后的原公共開(kāi)支（如道路維修、排水、供水、供電、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、計(jì)生、五保戶福利、征兵）等，完全對(duì)城中村改造重建往往會(huì)涉及上千萬(wàn)乃至上億的資金。特別對(duì)近年新建部分建筑質(zhì)量較好的城中村，拆遷改造不僅提高了成本，而且往往會(huì)造成資源浪費(fèi)，因此需要根據(jù)具體情況科學(xué)評(píng)估，慎重行事。

3.利益主體協(xié)調(diào)難度大

土地級(jí)差地租收益、集體所有土地改國(guó)有土地市場(chǎng)化行為所帶來(lái)的巨額收益、用集體土地和宅基地建的商用和自用房屋等問(wèn)題往往涉及多方利益，如何相互協(xié)調(diào)、達(dá)到較好的平衡需要針對(duì)不同情況采取不同的對(duì)策。目前，城中村改造的主體是政府，責(zé)任焦點(diǎn)也是政府，由于缺乏社會(huì)參與，缺乏第三方參與，對(duì)利益的評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有確立起來(lái)，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的質(zhì)疑。

4.政策法規(guī)的死角仍然較多

城中村改造往往涉及戶籍制度、土地利用制度、財(cái)政體制、投融資體制、城市管理體制、行政管理體制等政策法規(guī)，但各條線的政策法規(guī)往往只涉及各自的條線，相互交織在一起時(shí)，往往無(wú)法完全覆蓋城中村改造的方方面面。特別是城中村情況復(fù)雜，在具體操作中產(chǎn)生矛盾時(shí)，有時(shí)缺乏具體的操作依據(jù)。

5.“人”的問(wèn)題突出

新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化過(guò)程，城中村中集中涉及外來(lái)人口居住問(wèn)題、村民的就業(yè)安置問(wèn)題、居民的思想觀念問(wèn)題等。城中村的改造不能只重形式不求實(shí)質(zhì)，許多城市的城中村改造之后，雖然變成了城市景觀，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想觀念，文化水平仍然停留在原來(lái)的水平上。所以在城中村改造的后續(xù)工作中如何加強(qiáng)對(duì)村民的思想轉(zhuǎn)變和文化教育，使他們順利完成由村民到市民的轉(zhuǎn)變也顯得尤為重要。[5]造成這方面的原因是多方面的，其中一個(gè)重要的原因是長(zhǎng)期以來(lái)，城中村作為城市的“補(bǔ)丁”，被排除在城市高速發(fā)展的進(jìn)程之外，城中村居民與城區(qū)居民的溝通交流存在較大障礙，城市居民對(duì)城中村居民產(chǎn)生諸多不理解。由于缺乏長(zhǎng)期的溝通理解，在城中村改造過(guò)程中，往往也容易形成不理解。

三、城中村改造的民生需求滿足

城市化工業(yè)化下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未能拉動(dòng)“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略路徑出現(xiàn)公共品的非均等化覆蓋，導(dǎo)致現(xiàn)階段城中村地區(qū)陷入兩難矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的長(zhǎng)效機(jī)制，不能是政府單方面的推動(dòng)，還要介入社會(huì)力量，且應(yīng)該充分體現(xiàn)以人為本的思想，尊重村民集體的意愿進(jìn)行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，讓城市化進(jìn)程中的這部分地區(qū)人口獲得相關(guān)制度的有效銜接，提高生活質(zhì)量。

（一）以“以人為本”的觀念為支撐

城中村改造過(guò)程中，涉及各方利益，協(xié)調(diào)起來(lái)非常困難，但關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要真正樹(shù)立以人為本的觀念。如果帶著這種觀念，就可以在國(guó)家政策方針下，從城中村實(shí)際出發(fā)，從居民的利益出發(fā)，研究評(píng)估城中村中有效的資源要素，研究哪些可以保留、哪些可以優(yōu)化提升、哪些必須改造重建。國(guó)外城中村改造經(jīng)歷了住房供應(yīng)和清除貧民窟→場(chǎng)地和服務(wù)→貧民窟的升級(jí)改造→使用權(quán)保障等階段，實(shí)質(zhì)上是走過(guò)了只注重改造重建到“以人為本”改造重建的過(guò)程。其過(guò)程中，根本的一點(diǎn)就是“以人為本”，考慮低收入階層的利益訴求，這在我國(guó)城中村改造中是最缺乏的要素。

（二）以提高土地利用率為目標(biāo)

城中村改造的主要目的是發(fā)揮城中村土地的效率，產(chǎn)出更高的利益，因此，要科學(xué)合理地核算成本與效益的關(guān)系。土地成本中不僅僅涉及經(jīng)濟(jì)利益，還有諸多社會(huì)利益，需要統(tǒng)籌考慮，只有諸多成本與利益達(dá)到一定的平衡，才能推進(jìn)城中村改造。例如，上海九星村通過(guò)城中村改造建立了九星市場(chǎng)，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反對(duì)聲大大高于支持聲，村委會(huì)通過(guò)做工作，克服了巨大困難。動(dòng)遷改造后，建立的九星市場(chǎng)土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。

（三）以社會(huì)參與為依托

要提高社會(huì)參與的力度，增加企業(yè)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體、高校、研究機(jī)構(gòu)等第三方介入城中村改造。在參與模式方面，力爭(zhēng)形成官產(chǎn)學(xué)研資相結(jié)合的城中村治理體系，即構(gòu)建政府部門、企業(yè)、高校和研究機(jī)構(gòu)、資本平臺(tái)等各方共同參與平臺(tái)，建立服務(wù)、管理、評(píng)估、監(jiān)督、投融資等綜合性的公共平臺(tái)。把社會(huì)力量融入政府管理和服務(wù)機(jī)制中，這樣才能真正發(fā)揮社會(huì)參與的力度和可持續(xù)性。社會(huì)參與的途徑主要有兩種：一是經(jīng)濟(jì)行為的參與。企業(yè)、中介組織等產(chǎn)業(yè)參與城中村改造，對(duì)城中村改造的利益分成，同時(shí)，接受具有資質(zhì)的第三方監(jiān)督，做到經(jīng)濟(jì)的透明化。二是社會(huì)行為的產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)是發(fā)揮高校、研究機(jī)構(gòu)、周邊社區(qū)、黨員干部等的作用，與城中村居民進(jìn)行思想溝通，從人文方面長(zhǎng)期關(guān)心城中村居民，解決日常生活中的實(shí)際問(wèn)題。

（四）以解決兩個(gè)“二元結(jié)構(gòu)”為核心

城中村中人口的“二元結(jié)構(gòu)”與空間的“二元結(jié)構(gòu)”并存。人口“二元結(jié)構(gòu)”主要表現(xiàn)為外來(lái)流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用裼捎谖幕町惍a(chǎn)生的結(jié)構(gòu)差異；空間“二元結(jié)構(gòu)”主要表現(xiàn)為城中村與城區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施落后，文化落后，人口素質(zhì)較低等方面的差異。解決兩個(gè)“二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題，主要有兩種路徑：一是加快流動(dòng)人口同質(zhì)化。對(duì)于村居民以外來(lái)流動(dòng)人口為主的城中村來(lái)說(shuō)，進(jìn)行同質(zhì)化的改造無(wú)疑是比較有效率的方式。外來(lái)居民主體往往思想觀念多樣，可塑性較強(qiáng)，有融入城市生活的意愿，因此可以進(jìn)行類似城市發(fā)展的同質(zhì)化改造。二是選擇性地保持空間差異化。國(guó)外城中村改造經(jīng)驗(yàn)表明，某些特殊區(qū)域在某種程度上對(duì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程有著不容忽視的促進(jìn)作用。城市中心需要社會(huì)服務(wù)，往往也需要一定的低成本社區(qū)滿足這些需求。特別對(duì)大型或者特大型城市來(lái)說(shuō)，保留部分城中村的形式是有必要的，關(guān)鍵的問(wèn)題是要對(duì)城中村進(jìn)行優(yōu)化改造，形成居住成本低、適宜居住、環(huán)境整潔、管理水平高等特點(diǎn)的城中村，與其他城區(qū)形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間、文化等的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)。對(duì)優(yōu)化整治城中村的選擇涉及城市和城區(qū)的發(fā)展定位，以及城中村在未來(lái)城市發(fā)展中的作用問(wèn)題，不能一概而論，應(yīng)該因地制宜，對(duì)不同條件下的城中村進(jìn)行不同的改造定位，真正形成城中村的空間優(yōu)化。

四、結(jié)語(yǔ)

城中村是發(fā)展中的問(wèn)題，必然需要通過(guò)發(fā)展來(lái)解決。這里套用李克強(qiáng)總理的一個(gè)比喻，城中村就像是一種城市病，這里所講的基本改造模式也好，平臺(tái)改造模式也罷，均屬于打針吃藥的范疇，只不過(guò)是快速治標(biāo)的西藥還是緩慢治本的中藥之分。至于其根源問(wèn)題，則可能涉及到對(duì)我國(guó)整個(gè)城鎮(zhèn)化途徑的思考。如何能讓城市肌體更加健康而不容易生病？這需要更多的學(xué)者同仁們?cè)诟鼜V視角下進(jìn)行新的研究、新的探索。

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責(zé)任編輯：張煒