陳 冬

(昆明市建筑設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，云南 昆明 650000)

新時期下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實踐

陳 冬

(昆明市建筑設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，云南 昆明 650000)

對新時期下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的要求與任務(wù)進行了分析，以龍陵縣勐糯鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計為例，從規(guī)劃編制的角度出發(fā)對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制工作進行了研究探討，以科學(xué)地推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

城鄉(xiāng)規(guī)劃，發(fā)展，編制，新時期

0 引言

2008年1月1日開始實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將“加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”作為城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域工作的核心任務(wù)。至此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃開始逐步出現(xiàn)。相對于常規(guī)類型的規(guī)劃，由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基本目的是構(gòu)建城鄉(xiāng)間和諧共存的關(guān)系，其在產(chǎn)業(yè)構(gòu)建、空間布局、公共基礎(chǔ)設(shè)施布置等方面更加強調(diào)的是城鄉(xiāng)間協(xié)同發(fā)展的理念，因此在近幾年的規(guī)劃編制任務(wù)中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃占據(jù)了越來越重要的地位。

1 新時期下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃任務(wù)解讀

近期出臺的一系列政策文件對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提出了新的要求與任務(wù)，筆者認為以下幾點應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中予以重視和落實：

1)關(guān)于城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的提出。

在統(tǒng)籌規(guī)劃中，一方面應(yīng)注意對人口的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”趨勢進行判斷，在此基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標，合理布局相關(guān)設(shè)施。另一方面還應(yīng)注意社區(qū)建設(shè)問題，在管理體制上進行“村改社”的引導(dǎo)。

2)關(guān)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的提出。

在統(tǒng)籌規(guī)劃中，應(yīng)對農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營的提法引起高度關(guān)注，結(jié)合國土部門編制的土地利用總體規(guī)劃以及農(nóng)業(yè)部門編制的農(nóng)業(yè)專項規(guī)劃，按所在區(qū)域的實際情況進行合理分區(qū)，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營性空間的科學(xué)布局。

3)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的提出。

在統(tǒng)籌規(guī)劃中，應(yīng)結(jié)合遷村并點和村莊整治提升工程，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行盤點和測算，合理劃定使用規(guī)模，并對富裕出來的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)方向進行引導(dǎo)，確保該部分土地使用的合理性。

4)關(guān)于生態(tài)保護紅線、生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革的提出。

在統(tǒng)籌規(guī)劃中，應(yīng)注意落實生態(tài)保護紅線的理念，該紅線并不是一條在圖紙上看得見的紅線，而是應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境的保護與控制，將保護生態(tài)環(huán)境作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心內(nèi)容與首要任務(wù)，并以此為基礎(chǔ)對城鄉(xiāng)空間的拓展和用地布局進行規(guī)劃。

2 項目概況

勐糯鎮(zhèn)位于怒江中下游峽谷地帶，勐糯鎮(zhèn)與木城鄉(xiāng)毗鄰，與邊境口岸距離較短，位于孟中印緬經(jīng)濟圈的輻射帶動區(qū)域，是云南省沿邊開放經(jīng)濟帶與怒江沿江經(jīng)濟次區(qū)域的節(jié)點位置，處于龍陵縣次中心經(jīng)濟圈的范疇之中。

勐糯鎮(zhèn)屬典型的低熱河谷亞熱帶氣候，以熱區(qū)經(jīng)濟作物種植及加工、工礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展為特色。全鎮(zhèn)國土面積206 km2。全鎮(zhèn)共轄海頭村、勐糯村、大寨村、叢崗村、田坡村、溝心寨村6個行政村，83個村民小組，有漢、傣、彝、回、滿、白、土、傈僳族8個民族，2013年年末全鎮(zhèn)有6 898戶，總?cè)丝?8 578人，戶籍城鎮(zhèn)化率為37.13%。勐糯鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入已突破8 000元大關(guān)，在保山市域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中位居前列。正是由于其具備的區(qū)位優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，使得保山市政府將其列為三個市級城鄉(xiāng)發(fā)展一體化試點鎮(zhèn)之一。

3 規(guī)劃技術(shù)路線

本次統(tǒng)籌規(guī)劃形成了“綜合分析—精確定位—務(wù)實導(dǎo)控—政策保障”的規(guī)劃思路(見圖1)。

4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實踐

1)實踐一：在規(guī)劃中將“產(chǎn)業(yè)、用地、人口”三個核心要素進行一體化思考，并確立“全域規(guī)劃、縣域統(tǒng)籌、區(qū)域突破”的思路。

本次統(tǒng)籌規(guī)劃將“產(chǎn)業(yè)、用地、人口”三個核心要素進行一體化思考，相互間形成對應(yīng)邏輯關(guān)系，即通過規(guī)劃充分回應(yīng)“人到哪去、錢從哪來、地怎么管”的問題。

同時本次規(guī)劃確立了“全域規(guī)劃、縣域統(tǒng)籌、區(qū)域突破”的發(fā)展思路，其中：

全域規(guī)劃——一方面指勐糯鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域全域規(guī)劃(空間層面)、另一方面指對涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的各方面進行系統(tǒng)研究。

縣域統(tǒng)籌——本次規(guī)劃從“怒江南部流域—保山市—龍陵縣”進行競合關(guān)系的層層梳理，對勐糯鎮(zhèn)在未來區(qū)域中所承擔(dān)的職能與作用進行精確的定位。

區(qū)域突破——以“以點促面，全面聯(lián)動，帶動發(fā)展”的思路進行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過規(guī)劃引導(dǎo)勐糯鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，真正起到對區(qū)域的示范、帶動作用。

2)實踐二：建立多層級的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平評價體系，制定科學(xué)的階段性發(fā)展目標。

本評價指標體系是一個多指標的綜合評價體系，將所有指標綜合成一個指數(shù)，以便對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實際狀況和水平作出綜合評價。為此規(guī)劃選用了比較適合本指標體系相對化處理法和函數(shù)化處理法(又稱“功效系數(shù)法”)。根據(jù)各項指標特點，進行具體評價。

該城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平評價指標體系由城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域、城鄉(xiāng)社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、城鄉(xiāng)人民生活和社會保障領(lǐng)域、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域四方面組成，并形成了23個判別指標，進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平的評價。

3)實踐三：對產(chǎn)業(yè)在全域范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌，結(jié)合資源條件提出培育“五大支柱產(chǎn)業(yè)、六大配套產(chǎn)業(yè)”體系的戰(zhàn)略構(gòu)想，同時優(yōu)選出五大特色產(chǎn)業(yè)鏈條，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織形式在空間上進行布局引導(dǎo)。

本次規(guī)劃結(jié)合勐糯鎮(zhèn)的發(fā)展實際，提出培育“五大支柱產(chǎn)業(yè)、六大配套產(chǎn)業(yè)”體系，并在“五大支柱產(chǎn)業(yè)、六大配套產(chǎn)業(yè)”體系的基礎(chǔ)上提出了打造五大特色產(chǎn)業(yè)鏈條。

本次統(tǒng)籌規(guī)劃確定了園區(qū)經(jīng)濟、莊園經(jīng)濟和個體經(jīng)濟三種產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織形式來助推勐糯經(jīng)濟的發(fā)展。同時結(jié)合國家與云南省農(nóng)業(yè)部門的有關(guān)政策，建議在末期形成5個產(chǎn)業(yè)園區(qū)、11個生產(chǎn)基地、19個產(chǎn)業(yè)發(fā)展型莊園以及4個綜合開發(fā)型莊園的整體格局。根據(jù)地形、地貌、資源分布特點及區(qū)域發(fā)展條件形成“一心、兩帶、四區(qū)”的鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體布局。

4)實踐四：在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中，結(jié)合實際條件對村莊進行遷并引導(dǎo)，并對其所涉及的流轉(zhuǎn)土地規(guī)模進行估算。

a.現(xiàn)實狀況。

勐糯鎮(zhèn)共有83個自然村，自然村密度約36個/100 km2，平均每個自然村82戶、226人。從現(xiàn)狀自然村的規(guī)模分布來看，勐糯鎮(zhèn)自然村規(guī)模主要集中于100人～300人之間，其中少于100人的自然村有17個，占20.73%；101人～300人的自然村有51個，占62.20%；301人～500人的自然村有13個，占15.85%；500人以上的自然村有1個，占1.22%。從近幾年的發(fā)展來看，呈現(xiàn)以下兩個發(fā)展趨勢：

第一，農(nóng)村人口向鎮(zhèn)區(qū)集中趨勢明顯。

從相關(guān)資料統(tǒng)計顯示，勐糯鎮(zhèn)人口主要集中于海頭、大寨、勐糯三個行政村，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5.36%，人口向壩區(qū)集中的趨勢明顯。

第二，小型村莊人口衰減速度增加。

由于近幾年，地方政府對偏遠山區(qū)村莊采取了整體搬遷的策略，并針對下山脫貧方面投入了大量的資金與財力，極大地推動了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的速度。

b.本次規(guī)劃思路。

本次統(tǒng)籌規(guī)劃將風(fēng)險性生態(tài)要素作為剛性條件，同時結(jié)合區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展水平與發(fā)展?jié)摿?，以資源要素作為參照條件，確定未來村莊的建設(shè)方式(撤并、改造、控制)。

經(jīng)過統(tǒng)籌規(guī)劃，自然村由目前的83個減少到規(guī)劃末期的30個，集約村莊建設(shè)用地規(guī)模為133.78 hm2，規(guī)劃末期農(nóng)村人口數(shù)量約為5 000人左右，引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城人口數(shù)量約為7 000人左右。

5)實踐五：將生態(tài)安全作為開發(fā)建設(shè)的紅線，科學(xué)構(gòu)建生態(tài)安全格局，將空間構(gòu)建與生態(tài)安全格局相結(jié)合。

a.構(gòu)建生態(tài)安全格局。

本次統(tǒng)籌規(guī)劃，首先將生態(tài)安全格局的構(gòu)建前置于用地布局規(guī)劃之前，采用類似“反規(guī)劃”的技術(shù)手段，對關(guān)系到勐糯鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的山體、林地、農(nóng)田、河流水庫等元素以基質(zhì)、廊道、斑塊為控制要素，構(gòu)建規(guī)劃區(qū)的生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)，并提出相應(yīng)的保護措施。

主要斑塊類型。斑塊：規(guī)劃內(nèi)的斑塊主要包括城市斑塊、村莊斑塊(散布于基質(zhì)內(nèi)的村莊用地)、湖泊斑塊(區(qū)域內(nèi)的水庫和綠地)等。

主要廊道類型。生態(tài)廊道：規(guī)劃區(qū)內(nèi)河流流域的河流廊道。人工廊道：二級、四級公路控制綠化廊道以及其他等級公路控制綠化廊道。

基質(zhì)類型。根據(jù)同質(zhì)要素的比例大于50%可判定為基質(zhì)的原理，把規(guī)劃區(qū)內(nèi)的山體、山林和農(nóng)田判定為基質(zhì)(現(xiàn)狀區(qū)域內(nèi)山林、農(nóng)田用地占總用地的比例大于80%)。

通過以上三種控制要素的疊加，劃定出區(qū)域的景觀安全格局布局。

b.按照“山水格局組團布局、文化塑造軸帶牽引、城市環(huán)田綠色滲透”的理念進行空間布局。

規(guī)劃將山體、林地、農(nóng)田、河流水庫作為重要的景觀元素，將文化作為內(nèi)核，以生態(tài)田園城市作為規(guī)劃建設(shè)的目標，形成“一環(huán)、三帶、三心、三組團、兩區(qū)、三軸”的總體結(jié)構(gòu)。

5 結(jié)語

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心是通過城鄉(xiāng)資源配置，建立起新型城鄉(xiāng)關(guān)系，引導(dǎo)城鄉(xiāng)關(guān)系從被動相關(guān)走向主動協(xié)作。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的在于減輕城市壓力，轉(zhuǎn)移城市功能，緩沖城鄉(xiāng)差異，引領(lǐng)城鄉(xiāng)相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

在新時期下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制中，如何把中央對城市與農(nóng)村在未來一段時間的發(fā)展趨勢和方向研究透徹，并通過規(guī)劃的手段予以落實和貫徹，無疑是規(guī)劃設(shè)計人員未來的重要的研究方向。最后，亦希望通過本文的一些粗淺思考能為各位提供有益的借鑒與參考。

注：本項目的主要編制成員有云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院城市規(guī)劃綜合設(shè)計機構(gòu)的楊志華、李鐸、莊璐、李文君、唐嬌、馮云峰、馬國良。

[1] 郭 健.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制方法探析——以河北省唐山市豐南區(qū)黃各莊鎮(zhèn)為例[J].城市規(guī)劃,2001(9)：92-93.

[2] 仇保興.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的原則、方法和途徑——在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃高層論壇上的講話[J].城市規(guī)劃,2005(10)：102-104.

[3] 苑玉東.關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的幾點思考[J].山西建筑,2014,40(21):12-13.

[4] 官衛(wèi)華.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的重構(gòu)——南京的探索與實踐[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2012(3):85-93.

[5] 程茂吉.從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌再談城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋[J].規(guī)劃師，2009(1)：21.

[6] 張永嬌.小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2012.

Overall urban-rural planning practice in new era

Chen Dong

(KunmingBuildingDesignAcademyCo.,Ltd,Kunming650000,China)

The paper analyzes overall urban-rural planning demands and tasks in new era, takes Mengnuo town urban-rural planning design of Longling county as an example, studies overall urban-rural planning compilation from the aspect of planning compilation, with a view to scientifically promote the integral urban-rural development.

urban-rural planning, development, compilation, new era

2015-01-30

陳 冬，男，工程師

1009-6825(2015)10-0017-03

TU984

A