張科靜，丁士軍

（1．中南財經(jīng)政法大學工商管理學院，湖北武漢430073；2．中南財經(jīng)政法大學公共管理學院，湖北武漢430073）

“土地換保障”背景下的失地農(nóng)戶生計重建
——基于江西省九江市的調(diào)查分析

張科靜1，丁士軍2

（1．中南財經(jīng)政法大學工商管理學院，湖北武漢430073；2．中南財經(jīng)政法大學公共管理學院，湖北武漢430073）

伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，越來越多的農(nóng)戶失去了土地，從而也失去了賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎。要妥善解決失地農(nóng)戶的生計重建和長遠發(fā)展問題，必須對失地農(nóng)戶的就業(yè)和社會保障等做出相應的制度性安排?；趯沤?94個失地農(nóng)戶的問卷調(diào)查，分析了“土地換保障”背景下失地農(nóng)戶生計重建的狀況，并提出了相應的對策建議。

土地換保障；失地農(nóng)戶；生計重建

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷推進必然導致大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換成為建設用地，農(nóng)戶失去賴以生存的土地成為不可避免的事實。黨的十八大報告里明確提出我國未來要加快“新型城鎮(zhèn)化”建設的步伐，這意味著將有更多的農(nóng)村人口面臨著向城鎮(zhèn)有效轉(zhuǎn)移的問題。失地農(nóng)戶在被動城鎮(zhèn)化的過程中，其以土地資源為依托的傳統(tǒng)生計方式已經(jīng)難以維系，如何幫助失地農(nóng)戶重建新的生計，既是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然要求，也對不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從而保持社會穩(wěn)定和推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義?！巴恋負Q保障”作為一種制度安排已經(jīng)在政策實踐中被提出并采用，現(xiàn)行的“土地換保障”政策措施主要還是針對失地農(nóng)戶的征地補償方面，有的為農(nóng)戶提供了基本的養(yǎng)老和醫(yī)療保障。然而，失去土地對農(nóng)戶的影響遠遠超過了征地補償和養(yǎng)老醫(yī)療等社會保險的范圍，它意味著農(nóng)戶失去了根本的生產(chǎn)和生活依托，生計遭到了破壞。一種生計，一旦其所依賴的主要資源喪失，恢復和重建將是一個艱難的過程，因此迫切需要基于農(nóng)戶資源和新的制度安排來幫助農(nóng)戶重建生計。從這個意義上來看，“土地換保障”的制度安排應該是一種協(xié)助農(nóng)戶重建生計的交換過程，是一種“土地換生計”的過程。但是，目前對農(nóng)戶失地以后的生計重建還缺乏深入的研究，“土地換保障”的政策措施通常是基于自上而下的政府社會保障服務設計的，沒有考慮到失地農(nóng)戶的自身生計資本及生計策略。因此，需要進一步研究和理解失地農(nóng)戶基于自身生計資本展開的生計重建活動，從而為政府制定保護失地農(nóng)戶生計的政策措施提供微觀層面的基礎證據(jù)。

一、文獻回顧及研究述評

圍繞失地農(nóng)戶的生計及其重建問題，國內(nèi)外學者進行了大量的研究，并取得了豐富的研究成果。生計是建立在能力、資產(chǎn)和活動基礎之上的一種謀生方式。［1］關于失地農(nóng)戶風險和生計重建的IRR理論模型認為農(nóng)戶生計重建的核心包括重建土地和就業(yè)，重建住房、社區(qū)和社會服務，以及重建社會包容。［2］有學者基于Sen的能力方法分析框架對印度的研究指出，失地農(nóng)戶生計重建的關鍵決定因素包括補償水平、收入創(chuàng)造活動的種類、人力資源、生存策略和社區(qū)自助組織等。［3］近年來國內(nèi)一些研究也關注了失地農(nóng)戶的生計問題，許多學者通過實地調(diào)查的方式考察了失地農(nóng)戶生計重建的做法和成效，［4～6］還有一些學者從發(fā)揮政府作用、改革征地補償方式、提高農(nóng)戶謀生能力等方面提出了解決農(nóng)戶生計重建問題的建議。［7］

有關失地農(nóng)戶的社會保障問題，國內(nèi)學者也展開了多方面的研究。土地作為小農(nóng)生產(chǎn)模式下農(nóng)戶最重要的生計資本，承載著農(nóng)戶生產(chǎn)與保障的雙重功能。［8］隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，土地征用日益普遍，但由于制度缺陷、政府管理不善和市場發(fā)育滯后等原因，土地征用導致農(nóng)民土地權(quán)益受損。［9］目前對失地農(nóng)戶的征地補償一般只考慮到了必要的生活補償，失地農(nóng)戶很難分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果，［10］更沒有體現(xiàn)出農(nóng)戶作為所有權(quán)主體所具有的土地財產(chǎn)權(quán)利。［11］而且征地補償費在政府、集體和農(nóng)戶間的分配也是不合理的，存在著截留現(xiàn)象，［12］目前土地征用未能有效解決失地農(nóng)戶的社會保障問題。［13］“土地換保障”是未來安置失地農(nóng)戶的基本政策選擇，其實質(zhì)是要為失地農(nóng)戶妥善解決生活、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，并將失地農(nóng)戶納入社會保障體系。“土地換保障”對于實現(xiàn)失地農(nóng)戶的生計由“土地保障”向“社會保障”的轉(zhuǎn)變具有重大意義。［14］

通過對相關文獻的梳理，我們發(fā)現(xiàn)“土地換保障”為失地農(nóng)戶提供了基本的社會保障，然而，“土地換保障”沒有、也不可能為失地農(nóng)戶未來生計發(fā)展提供根本的支持。保護失地農(nóng)戶的制度安排應該超越生活保障層面，為農(nóng)戶失去土地以后的生計重建提供保護。現(xiàn)有研究已經(jīng)總結(jié)了“土地換保障”制度的做法和經(jīng)驗，但是，還缺乏對農(nóng)戶失地前后生計資本的比較研究，也缺乏對失地農(nóng)戶生計策略變動的動態(tài)考察。因此，本文將嘗試以江西省九江市的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎來理解失地農(nóng)戶的生計重建問題，希望為政府制定協(xié)助失地農(nóng)戶重建生計的政策措施提供微觀的基礎證據(jù)。

二、九江市失地農(nóng)戶生計重建的調(diào)查分析

（一）調(diào)查區(qū)域選擇與樣本基本情況

九江市地處鄂、贛、皖、湘四省交界處，是長江中游地區(qū)重要的中心港口城市，也是東部產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的過渡地帶，全境總面積1．88萬平方公里，總?cè)丝诩s475萬人。九江市委、市政府在“十二五”期間制定了“推進九江沿江產(chǎn)業(yè)開發(fā)，全力推進大工業(yè)、大物流、大旅游和城市大建設”的發(fā)展戰(zhàn)略，在九江工業(yè)化、城市化的推進過程中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地因建設需要被大量征用，失地農(nóng)戶的數(shù)量不斷增加。為了全面了解九江市失地農(nóng)戶的生計重建情況，課題組選擇了最近3～5年內(nèi)有土地征用情況發(fā)生的廬山區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)作為調(diào)查區(qū)域，在調(diào)查過程中，由受過培訓的調(diào)查員對隨機抽取的失地農(nóng)戶進行入戶訪談并填寫調(diào)查問卷，調(diào)查內(nèi)容包括了失地農(nóng)戶家庭人口信息、就業(yè)及收入情況、生計資產(chǎn)狀況、社會保障以及征地補償?shù)榷鄠€方面。本次調(diào)查共填寫問卷305份，經(jīng)過問卷整理后最終獲得有效問卷294份，問卷有效率為96．39%。樣本農(nóng)戶的基本情況見表1。

表1 樣本農(nóng)戶的基本情況

（二）九江市失地農(nóng)戶補償安置狀況

九江市被調(diào)查失地農(nóng)戶均按市政府公布的補償標準實行貨幣補償安置，其土地征收補償費由土地補償費、安置補助費、青苗補償和社會保障費構(gòu)成。調(diào)查結(jié)果顯示，失地農(nóng)戶所獲征地補償款大多集中在10萬元以下，其中5萬元以下的比重占42．86%，20．07%的農(nóng)戶獲得5萬元到10萬元不等的征地補償款，能夠獲得10萬元到20萬元不等的征地補償款農(nóng)戶比重為21．77%，僅15．30%的農(nóng)戶能夠獲得20萬元以上的征地補償款。

對于房屋被征用的農(nóng)戶則主要實行“拆一還一”的方式進行“農(nóng)民公寓”安置，具體安置面積按人均40平方米建筑面積的標準來計算，對于部分農(nóng)民公寓還未建成使用的農(nóng)戶則由政府提供租房補貼，標準為8元／平米／月。本次調(diào)查結(jié)果顯示，由于房屋結(jié)構(gòu)的變化等原因，失地農(nóng)戶擁有的房屋套數(shù)由征地前的戶均1．21套增加到征地后的戶均2．30套，甚至有6．46%的農(nóng)戶得到了5套以上的安置房。

（三）九江市失地農(nóng)戶生計重建結(jié)果分析

1．失地農(nóng)戶的收入狀況

本次調(diào)查依據(jù)收入來源的不同將農(nóng)戶的收入劃分為農(nóng)業(yè)收入、經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入五大類。從表2可以看出，對樣本農(nóng)戶而言，一方面土地征收改變了他們的收入來源結(jié)構(gòu)，其中最明顯的變化就是農(nóng)業(yè)收入急劇下降，工資性收入比重進一步提高，并成為失地農(nóng)戶最主要的收入來源，占到家庭總收入的64．61%，經(jīng)營性收入成為僅次于工資性收入的第二大家庭收入來源，其所占比重由征地前的19．04%上升到征地后的23．37%；另一方面家庭總收入在征地后有明顯增加，由征地前的戶均48 384．94元增長到失地后的戶均53 808．90元，這表明九江市失地農(nóng)戶的收入狀況在土地被征用后有一定的改善。

表2 失地農(nóng)戶總體收入結(jié)構(gòu)的變動

2．失地農(nóng)戶的生活狀況

（1）失地農(nóng)戶的住房條件

本次問卷調(diào)查設計了人均住房面積、地面材料、做飯主要能源、飲用水來源、廁所類型和農(nóng)戶擁有的家庭耐用消費品比重等指標來反映農(nóng)戶的生活狀況。從表3可以看出，樣本農(nóng)戶人均住房面積由征地前的88．63平方米變化為征地后80．61平方米，略有減少，這主要是因為征地前的房屋多為農(nóng)戶自建的平房或樓房，而征地后多被安置在農(nóng)民公寓，房屋設計面積相對偏小些。另外，失地農(nóng)戶房屋的地面材料也發(fā)生了相應的變化，征地前農(nóng)戶房屋的地面材料以水泥地面為主，征地后則以瓷磚或木地板為主，多數(shù)家庭對房屋進行了裝修，居住條件得到改善。隨之發(fā)生改變的是做飯能源、飲用水來源和廁所類型，調(diào)查結(jié)果顯示，征地后農(nóng)戶普遍使用天然氣或液化氣做飯，傳統(tǒng)的柴草做飯習慣因為住房條件發(fā)生變化而基本上消失了，廁所類型也由傳統(tǒng)的旱廁為主變化為水沖式廁所為主，衛(wèi)生條件明顯改善。

表3 征地前后失地農(nóng)戶的居住條件對比

（2）失地農(nóng)戶的家庭耐用消費品擁有率

農(nóng)戶的耐用消費品擁有率在土地被征用之后均有不同程度的提高，主要原因是被調(diào)查地區(qū)對土地征用全部采用貨幣補償方式，土地被征用后失地農(nóng)戶大多得到了一筆數(shù)額不菲的征地補償款，他們中的很多人首先想到的都是通過添置一些家用電器來改善生活條件。在被調(diào)查的294個失地農(nóng)戶中，手機／座機的擁有率最高，為92．18%，冰箱（柜）、空調(diào)、洗衣機、摩托車／電動車、淋浴熱水器、電腦的擁有率在征地后都有了明顯提高，而攝像機／照相機、汽車的擁有率也有了一定的提高，但因為消費習慣、經(jīng)濟條件等原因其擁有率還是相對偏低。

表4 征地前后家庭耐用消費品擁有率對比

3．失地農(nóng)戶的就業(yè)狀況

本次問卷對農(nóng)戶家庭中處于16～65周歲之間的勞動力人口進行了就業(yè)狀況的調(diào)查，從表5可以看出，農(nóng)戶勞動力在征地前后從事的主要活動發(fā)生了很大變化。具體來看，征地前農(nóng)戶勞動力從事的主要活動以本地務農(nóng)和本地非農(nóng)打工為主，其比例分別為36．76%和27．84%；而土地被征用之后，農(nóng)戶勞動力中從事本地務農(nóng)的比例大幅下降，減少為7．56%，從事本地非農(nóng)打工的比例明顯提高，增加到37．28%。勞動力從事本地非農(nóng)經(jīng)營、本地農(nóng)業(yè)打工、本地行政事業(yè)單位工作的比例在征地后略有上升，而從事外地經(jīng)營的勞動力人口數(shù)量在征地前后始終很少，留在家里操持家務的勞動力數(shù)量在征地后明顯上升，由征地前的16．22%提高到征地后的28．21%，這些從事家務勞動的勞動力中既有因為缺乏非農(nóng)勞動技能找不到合適工作而被動失業(yè)的，也有因為家庭分工、家庭經(jīng)濟條件等原因選擇主動失業(yè)的?？傮w而言，調(diào)查發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)戶家庭勞動力的就業(yè)狀況并不樂觀，很多被調(diào)查農(nóng)戶表示缺乏非農(nóng)就業(yè)機會、非農(nóng)收入不穩(wěn)定是其最為擔憂的問題，政府盡管在就業(yè)培訓、招工安置方面開展了一些工作，但效果并不好。

表5 征地前后農(nóng)戶勞動力從事主要活動的對比

4．失地農(nóng)戶的社會保障狀況

九江市政府為妥善解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，解決他們的后顧之憂，在全市范圍內(nèi)開展了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險所需資金原則上規(guī)定應由政府、集體、個人三方共同承擔，但由于很多地方集體經(jīng)濟幾乎是個“空殼子”，所以在實際操作過程中其實是實行個人繳費為主，政府補貼為輔的模式。本次調(diào)查結(jié)果顯示，個人繳費購買了失地養(yǎng)老保險的人為324人，僅占全部被調(diào)查對象的26．56%，絕大多數(shù)受訪者表示即使購買了養(yǎng)老保險，也要達到法定退休年齡后（男性60歲，女性55歲）才能按月領到很少的養(yǎng)老保險金。目前九江市的養(yǎng)老保險金分為三個檔次：一檔為120元／月、二檔為150元／月、三檔為180元／月，很多失地農(nóng)民認為那點養(yǎng)老保險金根本無法滿足基本的生活需要。不僅如此，很多失地農(nóng)民認為目前的養(yǎng)老保險制度中個人和政府的繳費比重不合理，個人繳費的比重偏高，失地農(nóng)民獲得的征地補償款數(shù)額有限，且大多在用于裝修房屋、彌補房屋購置差價、日常生活開支后已經(jīng)所剩無幾，因此愿意繳費購買養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民比重很小，多數(shù)人還是要通過非農(nóng)就業(yè)來謀生，而城市勞動力市場競爭激烈導致的就業(yè)機會缺乏使不少人感到生活壓力倍增，絕大多數(shù)被調(diào)查農(nóng)戶表示對未來生計感到擔憂。另外，盡管被調(diào)查失地農(nóng)民大多參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，這在一定程度上減少了失地農(nóng)民因病致貧和因病返貧的可能性，但是由于報銷比例偏低、轉(zhuǎn)診限制等原因?qū)е率У剞r(nóng)民整體醫(yī)療保障水平仍然偏低，有62．93%的受訪農(nóng)戶對自己和家庭成員患大病的風險表示擔憂，由此可見，農(nóng)村醫(yī)療保險制度還需要進一步改革。

三、結(jié)論與政策含義

本文利用來自江西省九江市的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)考察了“土地換保障”制度背景下失地農(nóng)戶生計重建的狀況。研究結(jié)果顯示：第一，農(nóng)戶在土地被征用之后總體收入狀況有了一定的提高，且收入來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，家庭收入中農(nóng)業(yè)收入的比重明顯下降，而工資性收入成為失地農(nóng)戶家庭最主要的收入來源。第二，失地農(nóng)戶的住房及生活條件得到了明顯改善，自來水、天然氣及耐用消費品普及率明顯提高。第三，失地農(nóng)戶勞動力就業(yè)狀況不容樂觀，非農(nóng)就業(yè)機會缺乏和收入不穩(wěn)定成為困擾失地農(nóng)戶家庭最主要的問題。政府在解決失地農(nóng)民就業(yè)問題方面還需要進一步努力和有所作為，按照“就業(yè)優(yōu)先”的原則，政府應該首先將征地補償款用于失地農(nóng)民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓方面，而且針對不同年齡、文化水平、勞動能力的失地農(nóng)民應該制訂差異化的就業(yè)扶持政策。第四，政府目前實施的社會保障制度還不能妥善解決失地農(nóng)戶的未來生計問題，失地農(nóng)戶的養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度仍需要進一步改革完善，努力使失地農(nóng)民享受到和城市居民一樣的社會基本福利保障。

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（編輯：程俐萍）

Landless Farmers＇Livelihood Reconstruction under the Background of"Land for Social Security"——Based on the Investigation of Jiujiang City in Jiangxi Province

ZHANG Ke－jing1，DING Shi－jun2
（1．College of Business Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073 China；2．College of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073，China）

Along with the process of industrialization and urbanization，more and more farmers lost their land，and also lost the material basis for survival and development．To properly solve the problem of landless households＇livelihood reconstruction and long－term development，corresponding system arrangement about the landless farmers＇employment and social security have to be made．In this paper，the livelihood reconstruction condition under the background of"land for social security"is analyzed based on the questionnaire survey of 294 landless farmers from Jiujiang city，and corresponding countermeasures and suggestions are put forward．

Land for social security；Landless farmers；Livelihood reconstruction

C912．82

：A

：1671－816X（2015）02－0125－05

2014－11－03

張科靜（1979－），女（土家），湖北五峰人，講師，博士研究生，主要從事農(nóng)戶經(jīng)濟方面的研究。

國家自然科學基金（71173239）；江西省教育科學“十二五”規(guī)劃項目（13YB143）