郭婷

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢 430072）

老齡化背景下我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老淺析

郭婷

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢 430072）

人口老齡化帶來的最直接問題就是如何養(yǎng)老。社區(qū)居家養(yǎng)老是符合我國國情的養(yǎng)老模式。在介紹我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系和部分城市社區(qū)居家養(yǎng)老實踐的基礎上，指出目前我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老存在法律法規(guī)不健全、資金短缺、工作人員專業(yè)化水平低、基礎設施不完善、行業(yè)標準和評估體系缺乏等問題，因此，為了完善我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老，應落實法律政策，形成多渠道投入機制，提高工作人員的專業(yè)化水平，完善基礎設施的建設,建立系統(tǒng)評估機制。

人口老齡化；養(yǎng)老模式；社區(qū)居家養(yǎng)老

一、引言

人口老齡化是經(jīng)濟發(fā)展、科技進步、醫(yī)療衛(wèi)生水平提高的必然結(jié)果，與此同時，也給社會經(jīng)濟的發(fā)展帶來一系列的問題。目前老齡化帶來的最直接問題就是如何養(yǎng)老，采取什么樣的養(yǎng)老方式，已成為滿足全世界老年人需求的當務之急。

2000年我國已進入老齡化社會，2014年年末65歲及以上老年人口達1.38億人，比例達到10.1%[1]。據(jù)全國老齡辦2006年2月發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》顯示，2021—2050年我國老年人口數(shù)量加速增長，平均每年增加620萬人，以3.2%的速度增加，城市人口老齡化以平均每年3.1%的速度增加，老齡化水平推進到30%以上。其中2050年左右我國老年人口將達到峰值，為4.8億人左右，超過總?cè)丝诘?/3，占世界老齡人口的1/4。

面對“銀發(fā)浪潮”的沖擊，“未富先老”的中國準備不夠。一方面，經(jīng)歷老齡社會的時間只有十幾年，社會保障體系正在完善中；另一方面，城市養(yǎng)老機構(gòu)存在著資源匱乏、總量不足、服務質(zhì)量不高、門檻高等種種局限性[2]。此外，隨著現(xiàn)代社會的急劇變遷，我國家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，“四二一”家庭模式凸顯。隨著工業(yè)化、城市化進程的推進，思想觀念代際的差異使得空巢家庭增加，進而使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障功能弱化。因此,一種承載家庭養(yǎng)老和社會機構(gòu)養(yǎng)老的新型養(yǎng)老模式社區(qū)居家養(yǎng)老應運而生,成為符合我國國情的養(yǎng)老模式。

二、我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)狀

（一）我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系

城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系是指由老年人所在的社區(qū)向居家老年人提供形式多樣的照料服務,以使老年人在自己家中和熟悉的社區(qū)中生活。服務的對象主要是低齡、身體強健、日常生活能夠自理或部分自理的老年人。根據(jù)老年人接受服務的地點不同，城市社區(qū)居家養(yǎng)老分為“居家照顧”和“社區(qū)照顧”?！熬蛹艺疹櫋笔侵咐夏耆嗽诩抑芯幼?，由社區(qū)內(nèi)相關(guān)組織將服務送到老年人家中?！吧鐓^(qū)照顧”是指接受服務的地點在社區(qū)內(nèi)的居家養(yǎng)老服務中心、日間照護機構(gòu)等。我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系如表1所示。

表1 城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系

（二）我國部分城市社區(qū)居家養(yǎng)老實踐

由于人口老齡化問題日益嚴峻，加之家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的局限性，很多城市都積極發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，比較典型的模式有上海市“居家養(yǎng)老服務券”模式、大連市“家庭養(yǎng)老院”模式、寧波市“兩走”居家養(yǎng)老模式和北京市“三結(jié)合無圍墻養(yǎng)老院”模式，如表2所示。

三、我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題

（一）城市社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)法律法規(guī)不健全

首先，我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量不足。目前關(guān)于城市社區(qū)養(yǎng)老問題的政策主要有《老年人權(quán)益保障法》、《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》等。雖然很多地方政府也陸續(xù)出臺一些政策文件，但是缺乏足夠的權(quán)威性和強制力，對城市社區(qū)養(yǎng)老具體的內(nèi)容缺乏足夠的法律監(jiān)督，難以對城市社區(qū)養(yǎng)老工作起到監(jiān)督保障的作用。其次，我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容不健全，缺乏統(tǒng)籌兼顧。相關(guān)法律法規(guī)對于發(fā)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老的具體程序、養(yǎng)老設施的建設標準、老年護理人員的職業(yè)資格認證以及非營利組織和志愿者的協(xié)調(diào)組織都沒有詳細的執(zhí)行細則，使城市社區(qū)居家養(yǎng)老在具體的發(fā)展過程中缺乏統(tǒng)一的標準，也不利于相關(guān)監(jiān)督部門的監(jiān)督評估，影響我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。

（二）城市社區(qū)居家養(yǎng)老資金短缺

城市社區(qū)居家養(yǎng)老資金來源主要有三個，即政府財政撥款、自籌資金和服務收入。目前，無論是大連、寧波、北京、濟南或其他城市，在城市社區(qū)居家養(yǎng)老建設上均存在資金短缺問題。第一，在政府財政撥款方面，存在政府投入不足。我國財政對社會保障的支出比例雖然逐步增加，但仍然較低，僅在10%左右[3]。據(jù)國際貨幣基金組織政府財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)，發(fā)達國家社會保障支出比例高于30%，巴西、阿根廷等發(fā)展中國家社會保障支出比例達到20%以上。財政支出偏低影響了城市社區(qū)居家養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。而對于城市社區(qū)中建立老年服務中心的私營機構(gòu)，政府相關(guān)部門缺乏強有力的資金支持。很多私營機構(gòu)無法享受房租、水電費等的優(yōu)惠政策，增加了其運營的負擔。第二，在自籌資金方面存在社會捐助不足的問題。自籌資金主要通過社會集資、駐街企事業(yè)單位的捐助、居民捐助等方式籌集資金。然而，國內(nèi)的志愿者組織與第三部門發(fā)展緩慢，截至2015年3月底，全國共有社會組織61.3萬個[4]。而到2011年為止，美國的慈善組織數(shù)量已超過100萬，城市的社會捐助活動開展舉步維艱，居民的社會參與意識和捐助意識沒有完全培養(yǎng)起來，美國慈善捐助的85%來自全國民眾。根據(jù)中華慈善總會公布的數(shù)據(jù)表明，該會每年收到的捐贈大約只有10%來自大眾。第三，在服務收入方面存在老人及家庭付費意愿低的問題。服務收費是維持一個服務項目的主要資金來源，適用于低償和有償服務的項目。然而，由于“未富先老”的國情，多數(shù)老年人自己支配的資金有限，2014年，我國人均GDP也只有7485美元[5]，導致老人參與有償服務的意愿低下,而美國進入老齡化社會時人均GDP為10270美元。

（三）社區(qū)工作人員專業(yè)化水平低，志愿者隊伍薄弱

我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老工作人員主要包含兩類:一類是管理人員,另一類是服務人員。服務人員主要分為受薪的服務人員和不受薪的志愿服務人員兩類。無論是管理層還是一線的服務隊伍都呈現(xiàn)出專業(yè)水平低的特征。第一，在管理層方面,管理體制不順。目前工作人員的管理體制由老齡委和社區(qū)雙重管制,管理政策與業(yè)務指導歸由老齡委,而實際的工作考核則由社區(qū)直接掌控，管理人員主要按照上級街道辦事處的指示被動開展工作，造成專業(yè)化、職業(yè)化程度不明顯。另外,管理層缺乏大量的專業(yè)管理人才,使得城市社區(qū)工作效率不高。第二，受薪的服務人員缺乏專業(yè)的知識教育及技能訓練，綜合素質(zhì)低。當前受薪的服務人員主要來源于本社區(qū)的下崗職工或失業(yè)居民等生活困難人員，真正社工出身的人數(shù)較少。截至2013年，全國社會工作師累計合格31183人、助理社會工作師累計合格91901人，共計12.3萬人。[6]按照美國聯(lián)邦政府統(tǒng)計，截至2012年底，全美共有社會工作者64.2萬人，在社會福利和社會服務領(lǐng)域開展大量工作。雖然我國大部分社區(qū)服務人員參與過一定程度的工作培訓，但培訓時間短，專業(yè)性不強，既不連貫也不系統(tǒng)，并沒有將社會工作的觀念融會貫通。第三，志愿者隊伍及人員數(shù)量少，成員結(jié)構(gòu)相對單一，多為退休老年人，中青年少。參與社區(qū)志愿者服務的頻率低，志愿者活動很多存在嚴重的形式主義，缺乏連續(xù)持久性。日常的、規(guī)范的志愿助老活動在多數(shù)城市尚未出現(xiàn)。截至2013年11月底，我國經(jīng)規(guī)范注冊的青年志愿者為4043萬人，一年間向社會提供6.9億小時的志愿服務[7]。據(jù)統(tǒng)計，美國共有9300萬志愿者，平均每周參加志愿服務4.2小時，一年合計為203億小時，是我國的29.4倍[8]。此外，社區(qū)志愿者隊伍及人員的技能水平低，知識基礎薄弱。

（四）社區(qū)養(yǎng)老服務基礎設施不完善

我國城市社區(qū)雖然越來越重視老年基礎服務設施的設置，但不完善的問題比較明顯。第一，實用性差。很多社區(qū)設置的養(yǎng)老服務設施并沒有考慮到老年人的特殊需求，忽視了這些設施的設置應該具有防碰撞、防滑等功能，同時也缺乏無障礙設施的考慮，造成了老年人活動的不便。第二，布局不合理。有的社區(qū)并沒有考慮環(huán)境、交通等因素，造成服務設施使用率低，導致資源的浪費。第三，種類不全。隨著人口老齡化的發(fā)展，老年人對醫(yī)療保健、護理等的需求越來越大，此外，對日常照料、文體生活、健康保健、社交等需求不斷增多，而目前的養(yǎng)老服務設施已經(jīng)達不到社區(qū)居家養(yǎng)老服務的基本要求。有的社區(qū)盡管有一定的醫(yī)療設施，但是社區(qū)醫(yī)療人員技術(shù)水平參差不齊，影響了老年人的看病率，也無法為老年人提供預防、治療、護理等一條龍服務。此外，老年人渴望得到情感上的交流與溝通，而很多社區(qū)都無視老年人這一特殊的心理需求，為老年人準備的服務項目過于單一，文化娛樂設施較少，無法滿足老人多樣化需求。

（五）城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務缺乏行業(yè)標準和評估體系，服務質(zhì)量參差不齊

由于社區(qū)服務人員的流動性大和社區(qū)志愿者的友情幫助，難以滿足老人隨時出現(xiàn)的求助，無法讓每一次的服務質(zhì)量得到評價，更無法對服務效果進行質(zhì)量控制。雖然老年人不出家門就能享受到專業(yè)機構(gòu)才能提供的養(yǎng)老服務，但長期以來，對于服務質(zhì)量如何，由于沒有統(tǒng)一的標準和健全的評估體系，導致不同地區(qū)甚至同一地區(qū)不同地點社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量差異性較大。如上海市評估社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量時，部分區(qū)對服務質(zhì)量較為重視，設計專門的評估員以及評估制度，定期對居家養(yǎng)老服務社的管理、服務員狀況進行檢查，實行專門的績效評估制度。而部分區(qū)則在街道居家養(yǎng)老服務社中進行質(zhì)量跟蹤回訪，考察居家養(yǎng)老服務員是否提供了服務，老年人對服務的滿意度等等，往往在各區(qū)之間，抽查比例、評估范圍、評估標準等等均不相同，同時其中缺少針對服務本身質(zhì)量情況的評估與調(diào)查，使得整體居家養(yǎng)老質(zhì)量評估缺乏科學性。在日本，評估重點是對服務成本、服務過程、服務內(nèi)容進行評價。針對服務對象采用個案的臨床介入方法，而針對服務提供機構(gòu)則采用形式多樣的復合式介入方法。

四、完善我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老的建議

（一）完善并落實城市社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)法律政策

我國在城市社區(qū)居家養(yǎng)老方面尚沒有完善的法律法規(guī)，使得推行城市社區(qū)居家養(yǎng)老缺乏法律基礎。第一，政府需要對原有的法律法規(guī)進行完善，細化《老年人權(quán)益保障法》及其他城市社區(qū)相關(guān)法規(guī)的條例及內(nèi)容，增加具體的法律實施細則，比如養(yǎng)老設施的建設標準，養(yǎng)老管理及服務人員的職業(yè)水平要求，以及志愿者的規(guī)范管理等，從法律上給城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務一個統(tǒng)一的管理標準，便于養(yǎng)老相關(guān)部門進行定期的審查考核，還要建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務評估和懲罰機制，對服務過程中的問題進行考核、評估和懲戒，規(guī)范養(yǎng)老管理、服務人員與機構(gòu)的行為。盡早制定并頒布配套、完善的城市社區(qū)居家養(yǎng)老法律法規(guī)，讓城市社區(qū)居家養(yǎng)老在推行、發(fā)展中擁有法律依據(jù)。第二，政府應從政策上重視，發(fā)展普惠式城市社區(qū)居家養(yǎng)老，完善發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老的有關(guān)政策。一是稅收政策。對經(jīng)審定合格的城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心給予稅收優(yōu)惠，如免征營業(yè)稅等。二是土地政策。經(jīng)民政部門批準興辦的養(yǎng)老服務機構(gòu)，要優(yōu)先劃撥土地，并適當降低土地出讓價格。三是財政政策。各級政府制定每年投入社區(qū)居家養(yǎng)老的預算，對生活困難的老人予以補貼，對民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)給予一定標準的補助，保證社區(qū)居家養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。四是行政事業(yè)性收費。各級政府應對社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目涉及的市政公用設施配套費等費用予以免除。

（二）擴大政府財政投入，形成多元化和多渠道投入機制

第一，擴大政府財政投入。城市社區(qū)居家養(yǎng)老是政府組織和推動的一項社會福利事業(yè)，也是社會保障的重要組成部分。因此政府需要通過對城市社區(qū)居家養(yǎng)老的整體規(guī)劃，建立起居家養(yǎng)老的預算制度，從而保證對城市社區(qū)居家養(yǎng)老的持續(xù)投入，并在現(xiàn)有投入基數(shù)上以不低于國民收入增加的比率，做到逐年增長。規(guī)定省、市、縣各級政府每年對城市社區(qū)居家養(yǎng)老的投入比重，并保證投入的資金落實到位。從稅收和福利彩票收入中提取一定比例資金支持城市社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展。第二，實現(xiàn)投入多元化。運用優(yōu)惠政策鼓勵非營利機構(gòu)、企業(yè)開展城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務，引入競爭機制，降低服務成本。積極推動在養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立穩(wěn)定的銀企合作機制，爭取銀行貸款支持，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體、個人、外資興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，對發(fā)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老的實體采取貸款利率優(yōu)惠。完善養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)節(jié)機制，使得老年人有能力購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務。第三，政府進一步放寬非營利機構(gòu)接受社會捐款的限制，增強公益組織在吸收社會資金方面的作用。此外高效利用社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡資源，建立公開便捷的城市社區(qū)服務資金捐贈平臺，鼓勵社會人士積極捐贈資金投資社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)列入扶持產(chǎn)業(yè)名錄。

（三）提高工作人員的專業(yè)化水平，鼓勵志愿者參與

要做好城市社區(qū)居家養(yǎng)老,必須提高工作人員專業(yè)化水平。從招聘、培訓、工資福利和管理等環(huán)節(jié)入手,形成一套完整的管理人員和服務人員培育和管理體系。第一，理順管理體制，將與管理人員相關(guān)的政策、業(yè)務指導和工作考核歸由一個部門；第二，開設社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理專業(yè)。積極鼓勵有條件的高等院校和職業(yè)教育機構(gòu)設立養(yǎng)老管理與服務、老年護理、老年社會學和老年產(chǎn)品開發(fā)等專業(yè)，從根本上提高工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。對現(xiàn)有的社區(qū)居家養(yǎng)老服務人員進行有計劃的培訓，與大專院校、衛(wèi)生院校聯(lián)合協(xié)作,確保其掌握基本的保健、護理及康復的知識和技能。第三，建立健全完善的社區(qū)職業(yè)工作者資格認證與評價管理制度,按照服務人員的學習和培訓成果設立初、中、高三個等級的資格認證,初級為進入社區(qū)為老服務的最低門檻,需持證上崗。并且根據(jù)不同等級的服務人員設立不同的收費標準,且按等級設立薪酬水平,激勵服務人員不斷提高自身專業(yè)素質(zhì)。第四，鼓勵志愿者廣泛參與。社區(qū)基層組織要及時宣傳，吸引更多的人參加志愿者服務。此外，大力倡導發(fā)展社區(qū)居民間的互助服務。比如，建立“時間儲蓄”制度。在雙方自愿的前提下，由準老人或健康低齡老人為高齡老人或生活自理困難的老人提供服務，將服務的時間記錄、存檔，待服務者需要服務時，再由別人為他提供相應的服務。同時建立城市社區(qū)養(yǎng)老志愿者服務激勵制度。通過國家法律、政府規(guī)定和社區(qū)約定使其常規(guī)化、規(guī)范化。

（四）完善城市社區(qū)居家養(yǎng)老設施的建設

第一，政府相關(guān)部門應該將社區(qū)養(yǎng)老的建設規(guī)劃納入城市規(guī)劃中。對新建社區(qū)建設時要提前規(guī)劃，留出養(yǎng)老服務設施建設場地，較老的社區(qū)則根據(jù)具體情況進行改造。要以區(qū)域內(nèi)老人的養(yǎng)老需求為導向，在設計上充分考慮老年人的不同生活習慣，保障其生活的舒適安全。第二，合理布局城市社區(qū)養(yǎng)老基礎設施。要發(fā)揮各個社區(qū)自身的地理環(huán)境優(yōu)勢，讓老人在舒適自然的情況下接受社區(qū)的養(yǎng)老服務。第三，豐富養(yǎng)老設施的內(nèi)容。我國城市社區(qū)的養(yǎng)老設施在規(guī)劃建設中要注重加強多樣化，以此來滿足老人不同的需求。社區(qū)養(yǎng)老基礎設施包括社區(qū)健身器械、社區(qū)養(yǎng)老院、社區(qū)日托所、老年活動中心等，要讓老年人不僅要老有所養(yǎng)還要老有所樂，老有所學。社區(qū)特別要注重整合現(xiàn)有的社區(qū)醫(yī)療資源，一方面建立健全社區(qū)的衛(wèi)生服務站，提高社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生的綜合水平，滿足老年人基本的醫(yī)療需求；此外，建設專業(yè)性強的養(yǎng)老服務機構(gòu)，比如老年人護理中心、老年保健康復咨詢機構(gòu)等。同時，社區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與附近專業(yè)的公立醫(yī)院建立長期合作，包括醫(yī)生的學習培訓、社區(qū)病人的醫(yī)療、康復保健等內(nèi)容。探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，將醫(yī)院，社區(qū)和家庭聯(lián)接起來為城市社區(qū)養(yǎng)老服務。

（五）建立系統(tǒng)的城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務評估機制

第一，建立對老年人養(yǎng)老服務需求的評估機制。養(yǎng)老服務需求評估是對有日常生活照料服務需求的老年人進行評估，通過評估可保證政府的補貼資金真正用到最需要政府幫助的老人身上，發(fā)揮最大的資金效益。因此，評估的指標體系應側(cè)重于老年人居家養(yǎng)老中與生活照料相關(guān)的具體狀況，包括老年人的自理生活能力、家庭照料能力、家庭經(jīng)濟支付能力，其中老年人的自理生活能力是養(yǎng)老服務需求評估的主要內(nèi)容。第二，建立養(yǎng)老服務質(zhì)量的評估機制?？刹扇∠蚍諉T發(fā)放服務手冊、建立服務監(jiān)督員、定期走訪服務對象等方法，對居家養(yǎng)老服務的效果、效率進行服務質(zhì)量評估。同時還要對居家養(yǎng)老的發(fā)展規(guī)劃是否科學合理、現(xiàn)行政策是否解決實際問題進行評估，以此不斷完善評估工作。第三，組建中介性評估機構(gòu)，使評估人員逐步職業(yè)化。應借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，鼓勵社會力量參與社會福利評估，發(fā)展NGO性質(zhì)的評估組織，逐步使評估人員納入國家的職業(yè)系列，促進養(yǎng)老服務評估向職業(yè)化發(fā)展。同時，政府應建立對評估的監(jiān)督管理和投訴受理制度。

注釋：

[1]國家統(tǒng)計局.2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html, 2015-02-26.

[2]陳靜.養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的瓶頸問題及其化解探析——以天津市為例[J].社科縱橫,2012,(10).88-90.

[3]根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》計算而得。

[4]民政部.截至今年3月底全國共有社會組織61.3萬個[EB/OL]. http://mjj.mca.gov.cn/article/xzglxw/201504/20150400809439.shtml, 2015-04-30.

[5]根據(jù)《國家統(tǒng)計局2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.計算而得。

[6]根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2014》計算而得。

[7]青年志愿者行動20年注冊志愿者超4000萬[N].人民日報, 2013-12-03.

[8]徐曉雯,張新寬.我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務問題探析[J].山東財政學院學報，2013,(1):78-86.

C916.2

A

1671-5136(2015)03-0024-04

2015-08-30

郭婷（1991-），女，陜西咸陽人，武漢大學社會保障研究中心碩士研究生。研究方向：社會保障理論與政策。