□文茂偉

開發(fā)區(qū)管理體制建構(gòu)要處理好五種關(guān)系

□文茂偉

自1979年1月31日中央決定成立蛇口工業(yè)區(qū)以來，我國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)已經(jīng)跨過“三十而立”的門檻。三十多年來，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)對我國國民經(jīng)濟保持高速增長做出了重要貢獻。對于“率先富?！钡貐^(qū)，開發(fā)區(qū)幾無例外提供了經(jīng)濟社會發(fā)展邁上新臺階的直接動力。展望未來，在相當長的時間內(nèi)，對我國多數(shù)地區(qū)尤其是欠發(fā)達地區(qū)而言，開發(fā)區(qū)仍將是承接國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工轉(zhuǎn)移、發(fā)展地方經(jīng)濟和提高城市化率的重要載體。開發(fā)區(qū)功能發(fā)揮需要高效的行政體系保障，科學(xué)建構(gòu)開發(fā)區(qū)管理體制是地方黨委政府一項重要的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)。如何在“總攬全局”的戰(zhàn)略高度把握這一領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)的關(guān)鍵，分析既有實踐積累的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們發(fā)現(xiàn)建構(gòu)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理體制，需要重視并處理好五個方面的關(guān)系。

一、處理好理想體制與階段性體制的關(guān)系

開發(fā)區(qū)建設(shè)并非一蹴而就，開發(fā)區(qū)管理體制總是在經(jīng)歷不斷調(diào)整后，逐漸趨于合理的。開發(fā)區(qū)的不同發(fā)展階段和不同區(qū)域?qū)φ毮苡胁煌?，對政府活動邊界的界定永遠是在政府與市場和社會互動中形成的，有關(guān)政府大或小、強或弱的討論需要服從于開發(fā)開放的實際要求，而不能搞主觀主義和理想主義。按照現(xiàn)階段的理論和實踐研究，理想的經(jīng)濟開放區(qū)管理體制須具有以下主要特征：一是精簡管理層級實現(xiàn)扁平化，即使是大型開放區(qū)，也只有“區(qū)政府——下級政府（或派出機構(gòu)）”兩級管理架構(gòu)；二是依據(jù)大部制理念將政府機構(gòu)劃分為綜合統(tǒng)籌、經(jīng)濟服務(wù)、社會建設(shè)、城建管理、法則監(jiān)督等職能模塊，按職能模塊設(shè)置政府部門；三是制度化地培育和扶持各類社會組織，充分尊重社會組織在公共服務(wù)與社會管理中的主體地位，凡是社會和公民能夠自治的領(lǐng)域和事務(wù)，政府均不設(shè)置管理機構(gòu)。無疑，這樣的管理體制在開發(fā)區(qū)設(shè)立之初難以同步建構(gòu)，需要通過漸進式改革逐步實現(xiàn)。

開發(fā)區(qū)并不是建立在白紙上，其設(shè)立往往會沖擊既得利益格局。對于整合行政區(qū)形成的綜合性開發(fā)區(qū)而言，舊體制及相關(guān)利益群體有意無意會成為博弈一方，建構(gòu)新的管理體制固然需要決心和決斷，同時也應(yīng)考慮如何最大限度調(diào)動積極因素、減少消極因素。根據(jù)開發(fā)區(qū)建設(shè)進度，在不同階段采用既能滿足需要，又摩擦系數(shù)較小的體制是適當?shù)牟呗?。在各階段進行的體制改革中，一方面要考慮調(diào)整的可行性和改革成本，另一方面應(yīng)該以理想體制為目標，讓階段性安排為理想體制的建立積累基礎(chǔ)，做好鋪墊。在國內(nèi)大型經(jīng)濟開發(fā)區(qū)中，上海浦東新區(qū)受舊體制困擾較小，但浦東新區(qū)在開發(fā)開放歷程中，同樣在各發(fā)展階段采用不同管理體制——從開發(fā)初期協(xié)調(diào)三區(qū)二縣的浦東開發(fā)辦公室，到一體化管理的浦東新區(qū)管委會，再到統(tǒng)一政令的浦東新區(qū)人民政府。

二、處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系

在集權(quán)方面，一個統(tǒng)一的、高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是跨行政區(qū)開發(fā)必需的組織保障。開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，一般未撤銷所在行政區(qū)的建制，對于分屬不同行政區(qū)的區(qū)域進行一體化開發(fā)，沒有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是困難重重的。如無同一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，各行政主體為了自身利益，通常會各自為政，無法形成合力、協(xié)調(diào)發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的集中是開發(fā)主體形成合力的必要條件，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)較高的行政級別和較大的權(quán)限是保證建設(shè)順利推進的充分條件。浦東新區(qū)快速發(fā)展得益于成立初期設(shè)置了統(tǒng)一的、高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，與之相反，天津濱海新區(qū)一度發(fā)展受到制約，與領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)所獲得的授權(quán)不足直接相關(guān)。

在分權(quán)方面，建立符合現(xiàn)代政府理念、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、責(zé)權(quán)明晰、分工合理的管理架構(gòu)是開發(fā)區(qū)發(fā)揮整體優(yōu)勢、可持續(xù)發(fā)展的體制保障。橫向“分權(quán)”需做到明確界定政府與市場、社會的關(guān)系，縱向“分權(quán)”要在不同行政層級之間明確劃分事權(quán)，按照主體職能關(guān)聯(lián)度和有效性原則優(yōu)化管理鏈，實現(xiàn)扁平化管理。開發(fā)區(qū)政府經(jīng)濟管理職能發(fā)揮的一個成功經(jīng)驗是，突破原有按微觀經(jīng)濟主體細分行業(yè)管理的模式，取消各類行業(yè)主管部門，建立統(tǒng)一的綜合經(jīng)濟管理部門，通過部門職能“瘦身”，把市場主體成長的空間釋放出來。在簡化管理層級方面，可以立足實際需要撤并街鎮(zhèn)，實現(xiàn)區(qū)域集約發(fā)展，在重點開發(fā)區(qū)域設(shè)置專門的管理機構(gòu)和功能型開發(fā)公司，直接負責(zé)土地開發(fā)、運營和招商引資等工作。

三、處理好管理幅度與管理層級的關(guān)系

順應(yīng)信息化社會的要求，當代政府管理架構(gòu)日趨扁平化、網(wǎng)格化，以便精細、專業(yè)、高效地回應(yīng)基層政府、社會和公民差異化的需求。大型開發(fā)區(qū)面臨管理幅度與管理層級間的矛盾，需要回答一系列兩難問題，諸如是劃小管理面積，以實現(xiàn)對區(qū)域的精細化管理，還是擴大管理范圍，以實現(xiàn)相關(guān)、相鄰、相近區(qū)域的整體規(guī)劃、聯(lián)動發(fā)展，避免資源分散；是通過增減管理層級來擴大或縮小管理幅度，還是另辟蹊徑，調(diào)整改造組織結(jié)構(gòu)的縱向維度等。這些問題難以找到統(tǒng)一的答案，唯有按照實事求是、因地制宜的原則做出適當?shù)倪x擇和安排。

既有經(jīng)驗顯示，在開發(fā)區(qū)建設(shè)的早期和中期，妥善處理管理幅度與管理層級矛盾，一個比較有效的做法是：在管理末端撤并街鎮(zhèn)、聯(lián)村并居，擴大管理區(qū)域；在管委會之下，依據(jù)實際需要，組建城區(qū)管理機構(gòu)、經(jīng)濟功能區(qū)管理機構(gòu)，作為派出機構(gòu)行使管理職能。行政管理體制改革的總體方向固然是歸并機構(gòu)、實現(xiàn)機構(gòu)扁平化，但轉(zhuǎn)變政府職能絕不能為轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，政府“瘦身”過程中切忌形成管理真空，出現(xiàn)政府管理真空是部分開發(fā)區(qū)引發(fā)城鄉(xiāng)居民和投資者不滿，受到媒體批評，造成負面影響的重要原因。設(shè)立功能區(qū)管委會和城區(qū)管委會在行政管理體系中多了一個層級，看似“不美”，但它們是一種必要的過渡性機構(gòu)，是在開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不夠成熟階段，為應(yīng)對管理幅度過大而采用的權(quán)宜之計。

四、處理好政府與企業(yè)的關(guān)系

改革開放三十多年的經(jīng)驗表明，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型離不開政府功能的發(fā)揮，在一定階段內(nèi)和一定程度上，甚至需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。我國開發(fā)區(qū)建設(shè)模式在西方經(jīng)濟學(xué)教科書中缺乏先例，但它們總體上無疑是成功的。實踐證明，政府在開發(fā)初期設(shè)立全資公司啟動建設(shè)，有利于協(xié)調(diào)各方面資源注入，是土地滾動開發(fā)得以進行的關(guān)鍵所在；不僅如此，由開發(fā)公司代行部分政府職能具有效率優(yōu)勢，是一種必要的過渡?？傊?，在開發(fā)區(qū)設(shè)立初期，采用政企聯(lián)合運作模式，有利于開發(fā)建設(shè)快速開展、高效推進，建立起“灘頭陣地”。

但是，在看到政企聯(lián)動模式的優(yōu)勢同時，需要清醒地認識到這一模式的局限性——它的主要效能體現(xiàn)為“筑巢引鳳”，為各類市場主體進入營造平臺；即使在作為準公共品的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，其主要作用也是“拋磚引玉”。畢竟，微觀經(jīng)濟活動由市場主體分散決策最有效率，政府從中獲得財政收入也最多。在開發(fā)建設(shè)進入相對成熟階段后，地方黨委政府應(yīng)自覺安排政府全資開發(fā)公司逐步轉(zhuǎn)型，一是實現(xiàn)政企分開，剝離開發(fā)公司的行政管理職能；二是限定開發(fā)公司的活動邊界，退出壟斷性營利領(lǐng)域。此時，管理的重點應(yīng)轉(zhuǎn)向提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、保障公平公正的市場秩序，以利于各類市場主體在有序競爭中發(fā)育與發(fā)展。

五、處理好政府與社會的關(guān)系

“小政府”體制必須以“大社會”作為依托，即把原先由政府獨立承擔的一部分社會性、公益性、事務(wù)性社會管理和公共服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)交社會組織承擔。社會組織充分發(fā)展是政府縮小權(quán)力邊界的前提，但構(gòu)成悖論的是，在“大政府、小社會”背景下，社會組織發(fā)展壯大離不開政府的扶持——如果政府出于某種原因不積極扶持社會組織，也就找到不放權(quán)“瘦身”的理由。比較之下，由于是在打破舊格局中起步的，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)扶持社會組織發(fā)展的阻力較小，但需要同時形成兩個自覺，一是在社會組織發(fā)育不成熟階段不卸“包袱”；二是在社會組織基本成熟后及時退出。該方面，浦東新區(qū)做得較好，把握住了其中的分寸。浦東新區(qū)注重培育和發(fā)展社會中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變“找替身”，先后建立了投資服務(wù)中心以及法律、會計、審計、計量、統(tǒng)計等社會中介組織；在社區(qū)服務(wù)和管理方面，積極購買社會組織的服務(wù)，一方面減輕了“政府負擔”，另一方面為社會組織發(fā)展提供了空間和資源。

建設(shè)服務(wù)型有限政府是一個復(fù)雜的過程。黨的十八屆三中全會做出了“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔”戰(zhàn)略部署。基于一定的有利條件，主管經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的地方黨委政府理應(yīng)在推進社會組織發(fā)展、激發(fā)社會組織活力方面進行積極探索，它既是開發(fā)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的前提，又是實現(xiàn)政府與社會協(xié)同治理、推動經(jīng)濟社會可持續(xù)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。

本文系2013年重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化研究”的階段性成果，項目編號：2013PYZZ09。

作者：重慶行政學(xué)院公共管理教研部副教授、博士

責(zé)任編輯：胡 越