本刊記者 胥苗苗

2014年6月7日，意大利海軍營救的從非洲海岸乘船前往地中海的偷渡者。攝影: Massimo Sestini

地中海海上移民是一個多方面、多維度的問題，已經(jīng)超出了歐盟處理的能力范圍，需要引起IMO各成員國的共同關(guān)注。

2015年4月18日， 一艘搭載約700人的偷渡船在地中海海域沉沒，造成數(shù)百人喪生；20日，一艘搭載非法移民的船只在雅典東南約400公里處的羅得島附近海域沉沒，至少3人在事故中死亡……滿載非法移民的小船幾乎天天不斷，船只傾覆、船員失蹤的消息也時有所聞。國際海事組織（IMO）秘書長關(guān)水康司近日表示，2014年有超過17萬人橫渡地中海進(jìn)入歐洲，有超過3000人死于海難。若國際社會再不重視，采取相應(yīng)行動，今年橫渡地中海的移民人數(shù)可能激增至50萬人，海上死亡的人數(shù)也可能在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上翻番。由此可見，地中海非法移民已成為了當(dāng)前國際社會乃至海事界重點(diǎn)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

近年來，盡管歐洲經(jīng)濟(jì)不景氣，但對于周邊特別是北非、中東飽受戰(zhàn)亂和貧窮之苦的民眾來說仍具有強(qiáng)大的吸引力。除利比亞、敘利亞難民外，大量厄立特里亞及索馬里人也取道北非涌入歐洲。雖然偷渡途中死亡人數(shù)不斷攀升，但仍未能阻止非法移民的前赴后繼，造成了地中海悲劇的不斷上演。2014年以來，借助海洋實(shí)現(xiàn)移民夢的人數(shù)為34.8萬人，其中，地中海是移民偷渡選擇最多的一條航線，也是存在極大致命風(fēng)險的一條航線。試圖從地中海偷渡至歐洲的移民人數(shù)超過20.7萬人，這一數(shù)字與2011年西亞北非地區(qū)局勢動蕩引發(fā)的上一次移民潮相比，高出近3倍之多。地中海沿岸國中，意大利所受沖擊最大，大部分非法移民經(jīng)由地中海抵達(dá)意大利。由于歐洲國家邊界的開放性，進(jìn)入意大利的非法移民可以很容易進(jìn)入其他國家，因此，不僅意大利，非法移民問題在歐洲國家普遍存在。目前，意大利、西班牙和希臘的非法入境人員已經(jīng)超過整個歐盟偷渡總?cè)藬?shù)的一半。

一開始，面對橫跨地中海而來的非法移民，意大利、西班牙等國均為其提供了醫(yī)療服務(wù)等人道主義援助。意大利政府發(fā)起的“我們的海洋”救援行動在減少偷渡海難傷亡上取得了很好的效果，在持續(xù)一年的行動中共有15萬偷渡難民獲救。然而，這種長期的非法移民增長為這些國家移民政策帶來巨大壓力，對維護(hù)社會秩序構(gòu)成極大威脅。除去經(jīng)濟(jì)方面的損失，也給救助國帶來了巨大的社會負(fù)擔(dān)。意大利內(nèi)政部長阿爾法諾表示，“我們的海洋”救援行動每月所需開銷為950萬歐元，意大利政府至今已投入超過1億歐元。對于經(jīng)濟(jì)危機(jī)已持續(xù)6年的意大利而言，維持這項開支龐大的救援行動早已力不從心。而遲遲得不到來自歐盟的援助，意大利曾多次批評歐盟在應(yīng)對偷渡難民問題上“不作為”。阿爾法諾曾激動地表示，“意大利是在為整個歐洲埋單！”

西班牙政府也向歐盟提出了“即刻遣返”的申請，強(qiáng)烈要求歐盟所有成員國刻不容緩地簽署協(xié)議，準(zhǔn)許西班牙在對非法移民拘捕后，“即刻”將其遣返回國。2014年4月，西班牙、法國、意大利、葡萄牙、希臘、塞浦路斯和馬耳他組成的“地中海集團(tuán)”簽署了一份聯(lián)合聲明，再次重申歐盟與移民原籍國和移民過境國加強(qiáng)合作的必要性，強(qiáng)調(diào)歐盟需要通過增加技術(shù)手段和資金聯(lián)手應(yīng)對眼下的移民危機(jī)。

事實(shí)上，地中海沿岸國家對非法移民的“拒絕”并沒有減少源源不斷涌向歐洲的移民人數(shù)。2014年，每天有差不多超過2艘船舶搭載著北非和中東嘗試橫穿的難民。然而，據(jù)聯(lián)合國難民署的高級官員預(yù)計，這個人數(shù)在今年還會翻番，以后的情況將會增加到每天4艘船舶，有些船舶甚至一次就裝載500人次。針對日益加劇的偷渡問題，歐洲各政府并未充分調(diào)配資源來應(yīng)對，只是派出大量的商船去應(yīng)對一些營救行動。國際船運(yùn)商會的資料顯示，2014年共有20萬移民被成功營救，這里面有4萬移民是被商船營救的。但問題是這些被調(diào)派支援的商船往往本身并沒有配備安全營救設(shè)施，導(dǎo)致這些企業(yè)面臨著高昂的營救費(fèi)用支出。由此可見，歐洲部分大型航運(yùn)企業(yè)深受地中海地區(qū)日益嚴(yán)重的偷渡現(xiàn)象所累。

面對日益嚴(yán)峻的形勢，今年3月底，歐洲共同體船東協(xié)會(ECSA)、歐洲運(yùn)輸工人聯(lián)盟(ETF)、國際航運(yùn)商會(ICS)以及國際運(yùn)輸工人聯(lián)盟(ITF)聯(lián)名寫信給歐盟所有成員國的領(lǐng)導(dǎo)人，警告地中海地區(qū)的難民偷渡潮所造成的人員死亡趨勢已經(jīng)失控，如果歐盟成員國不采取緊急措施，偷渡人員死亡的悲劇將會重演。同時，國際船運(yùn)商會和歐洲船東協(xié)會呼吁歐盟應(yīng)盡快采取措施，對偷渡、人口走私等活動進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

面對歐盟航運(yùn)界提出的訴求，在日前倫敦舉行的一次IMO會議上，歐委會正式要求IMO須在非法移民船問題上向港口當(dāng)局和船旗國施壓，要求其密切監(jiān)管運(yùn)輸非法移民的船舶。歐委會政策官員Charmaine Hili日前告誡船東和船舶管理人，歐委會將要求IMO確保其成員國負(fù)起責(zé)任來。Hili表示，由于事實(shí)上走私船舶均未登記以及都不是從既定港口出發(fā)，因此，港口國控制和船旗國在打擊走私行為中可發(fā)揮的作用很小?？紤]到最近的2艘移民船舶都是從土耳其港口出發(fā)，她表示，這類國家屬于獨(dú)立主權(quán)國家，因此也應(yīng)負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。Hili認(rèn)為像土耳其這樣的國家有足夠的責(zé)任在適當(dāng)?shù)臈l件下監(jiān)管所有的離港船舶。Hili表示，歐洲已經(jīng)充分地意識到商業(yè)航運(yùn)在援助大規(guī)模海上救助帶來的風(fēng)險，過去幾年救助的3～4萬人中就有絕大多數(shù)都是被私人商船所救。因此，一方面我們要看到商船提供的援助非常重要，因?yàn)樗麄兙S護(hù)了全球搜救體系的完整，另一方面我們也必須提醒整個航運(yùn)界注意，商船救助的安全和保安問題值得關(guān)注。她表示，商船提供的移民救助是對國際安保規(guī)則的諷刺，因此，從某種程度上來說，IMO的船舶指南是值得批判的。她表示，這不僅僅是時間和成本問題，而是規(guī)則問題。一些指南認(rèn)為有必要采取大規(guī)模的救援行動，但這不僅僅是在歐盟層面，這應(yīng)該在國際層面上進(jìn)行，在IMO層面。這是一個能力問題。我們都非常了解歐盟在框架工作中共享和專屬的能力。即使是我們提供支持，也只是停留在業(yè)務(wù)協(xié)助方面，而真正的船上救助應(yīng)該在國際層面進(jìn)行。Hili表示，船旗國應(yīng)提高情報和調(diào)研能力，以便能夠在必要時實(shí)施財務(wù)調(diào)查，加強(qiáng)國際合作。

國際航運(yùn)公會（ICS）在IMO會上建議稱，有兩大方案可供選擇。要么采取具體的措施禁止偷運(yùn)移民，這個可能通過立法途徑來實(shí)現(xiàn)；要么增加各國在搜救行動中的費(fèi)用。ICS秘書長Peter Hinchliffe日前表示，搜救行為不能完全由商船來實(shí)施，因?yàn)榇瑔T們準(zhǔn)備不足，并且應(yīng)對這類事故的訓(xùn)練也都不足。商船搜救行為的確能發(fā)揮一定的積極功效，但同時也給業(yè)界帶來了不負(fù)責(zé)任的危險。

對此，IMO秘書長關(guān)水康司日前在IMO在倫敦召開的新聞發(fā)布會上表示，地中海海上移民是一個多方面、多維度的問題，已經(jīng)超出了歐盟處理的能力范圍，需要引起IMO各成員國的共同關(guān)注。關(guān)水康司認(rèn)為，對于IMO而言，這是一個嚴(yán)重的問題，是一場人道主義災(zāi)難。海上有很強(qiáng)的搜救傳統(tǒng)，而且這一傳統(tǒng)將延續(xù)下去，但是很多國家提供的搜救服務(wù)已超出承受能力。我們需要一個綜合的方案來解決這一問題。目前，讓人欣喜的是，來自歐盟的跡象表明歐盟已經(jīng)在思考這一問題。歐盟當(dāng)局之間對這一問題的交流已經(jīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，已經(jīng)計劃設(shè)立一個移民事故數(shù)據(jù)庫，以幫助執(zhí)法部門識別、扣押、起訴和處罰偷渡者。對沿岸地帶及港口進(jìn)行更嚴(yán)格的控制，使得人們無法登上不安全的小船。

此外，難民高專古特雷斯、人權(quán)高專扎伊德以及國際移民組織總干事斯溫也于日前發(fā)表了聯(lián)合聲明，強(qiáng)烈敦促歐盟領(lǐng)導(dǎo)人在制定相關(guān)戰(zhàn)略時必須把人的生命、權(quán)利、尊重以及尊嚴(yán)置于首要位置。聯(lián)合聲明指出，一場史無前例的悲劇正在地中海區(qū)域持續(xù)上演，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)盡快就如何對相關(guān)人道主義危機(jī)采取共同反應(yīng)行動而達(dá)成協(xié)議，并就此呼吁歐盟成員國展現(xiàn)出道義和政治領(lǐng)導(dǎo)力，以人性、團(tuán)結(jié)和尊重人權(quán)的價值觀和基本原則為核心，出臺全面且具有前瞻性的行動計劃。面對看似洶涌的移民浪潮，航運(yùn)界堅信國際社會還能付出更大努力更好地管理移民過程。