仰運(yùn)

摘要：構(gòu)建科學(xué)合理的村級(jí)自治組織的績(jī)效評(píng)估體系并將其付諸實(shí)施，能夠從源頭上治理村級(jí)自治組織的腐敗問(wèn)題，從而能有效的維護(hù)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前我國(guó)村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估問(wèn)題研究仍然是一個(gè)空白區(qū)，因此，績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建面臨著諸多困境，本文將就這些問(wèn)題進(jìn)行初步的探討。

關(guān)鍵詞：村級(jí)自治組織；績(jī)效評(píng)估體系；腐敗治理

農(nóng)村基層腐敗問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及基層自治組織自治權(quán)的落實(shí)。目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)村基層腐敗問(wèn)題的重視程度不夠，缺乏治理腐敗的有效工具。績(jī)效評(píng)估作為一種有效的組織管理工具， 如將其有效的引入村級(jí)自治組織的運(yùn)行中，能夠促進(jìn)村級(jí)自治組織的透明性和民主性，進(jìn)而從源頭上治理農(nóng)村基礎(chǔ)腐敗問(wèn)題。

一、構(gòu)建村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估體系對(duì)于治理農(nóng)村基層腐敗的重要作用

公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估，一般是為了提高組織的政績(jī)和效能。就筆者來(lái)看，組織的政績(jī)和效能也有正負(fù)之分，如果一個(gè)組織的政績(jī)和效能是處于正值狀態(tài)，即該組織是朝向原定的組織目標(biāo)前進(jìn)，那么科學(xué)的績(jī)效評(píng)估，將有助于政績(jī)和效能的提高；若其處于負(fù)值狀態(tài)，即該組織的活動(dòng)已經(jīng)偏離了原定的組織目標(biāo)，那么科學(xué)的績(jī)效評(píng)估，也會(huì)有助于糾正自身的活動(dòng)內(nèi)容和活動(dòng)方向。由此可見(jiàn)，構(gòu)建科學(xué)的村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估體系一方面能預(yù)防農(nóng)村基層腐敗的發(fā)生，另一方面能夠在腐敗發(fā)生的情況下，及時(shí)的采取應(yīng)對(duì)措施，確保組織的良性運(yùn)行。具體來(lái)說(shuō)，構(gòu)建村級(jí)自治組織的績(jī)效評(píng)估體系對(duì)于治理農(nóng)村基層腐敗的作用主要有以下三點(diǎn)：

1、避免評(píng)估主體和評(píng)估方式的單一化，增強(qiáng)基層民眾的監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督力量

本文所指的構(gòu)建基層自治組織的績(jī)效評(píng)估體系，并不是否認(rèn)原有的基層自治組織沒(méi)有績(jī)效評(píng)估，而是說(shuō)之前的績(jī)效評(píng)估沒(méi)有做到科學(xué)、合理。就評(píng)估主體而言，之前的評(píng)估主要是上級(jí)政府部門(mén)對(duì)村干部個(gè)人業(yè)績(jī)的主觀評(píng)估。再就評(píng)估方式而言，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，評(píng)估主體決定著評(píng)估方式的向度。雖然評(píng)估方式是多種多樣的，但之前的評(píng)估主要是自上而下的評(píng)估，這種評(píng)估沒(méi)有讓作為直接的利益相關(guān)者的村民參與進(jìn)來(lái)，這就意味著民眾的監(jiān)督不起作用。

2、合理確定評(píng)估內(nèi)容，促進(jìn)村務(wù)的公開(kāi)、透明，減少基層干部的腐敗機(jī)會(huì)

基層的腐敗根源是基層制度的不健全，我國(guó)大部分村級(jí)自治組織的日常管理活動(dòng)毫無(wú)規(guī)章、制度可言，特別是涉及集體財(cái)產(chǎn)的管理活動(dòng)，經(jīng)常是村主任或者村黨支部書(shū)記個(gè)人負(fù)責(zé)，這就造成了巨大的腐敗空間。通過(guò)構(gòu)建村級(jí)自治組織的績(jī)效評(píng)估體系，合理確定績(jī)效評(píng)估內(nèi)容，將對(duì)村級(jí)自治事務(wù)的方方面面進(jìn)行徹底的評(píng)估，將改變以往村務(wù)在模糊和無(wú)序中進(jìn)行的狀態(tài)，從而減少村干部的腐敗機(jī)會(huì)。

3、有效運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，增加基層干部的腐敗成本

腐敗成本低是村干部敢于腐敗的一個(gè)重要原因。對(duì)于村級(jí)自治組織來(lái)說(shuō)，其雖然受制于上級(jí)政府的管轄，但在法律上是享有充分自治權(quán)的組織，這種雙重身份就決定了村干部的腐敗與政府部門(mén)人員的腐敗冒的風(fēng)險(xiǎn)是不同的，一般來(lái)說(shuō)很少會(huì)有人追查村級(jí)自治組織的腐敗問(wèn)題。通過(guò)構(gòu)建村級(jí)自治組織的績(jī)效評(píng)估體系，如果能將績(jī)效評(píng)估結(jié)果落到實(shí)處，通過(guò)村民的公共意志的付諸實(shí)踐，也能對(duì)村干部的腐敗行為形成有效的威懾，由于村干部為了自身利益的最大化，就不會(huì)輕易腐敗。

二、村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估體系的主要內(nèi)容及其構(gòu)建方向

村級(jí)自治組織作為最基層的農(nóng)村參與政治生活的平臺(tái)，不僅享有一定的自治權(quán)，而且與其余的組織相比，其等級(jí)結(jié)構(gòu)少、日常管理活動(dòng)簡(jiǎn)單并與作為利益直接相關(guān)者的村民直接接觸。本文中筆者將主要根據(jù)其政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)估體系設(shè)定方法來(lái)設(shè)定村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估體系的主要內(nèi)容。筆者認(rèn)為績(jī)效評(píng)估體系的內(nèi)容必須要與村級(jí)自治組織的組織特性相結(jié)合。本文中所將闡釋的村級(jí)自治組織的績(jī)效評(píng)估體系主要包括：評(píng)估主體、評(píng)估方式、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用這四個(gè)個(gè)核心部分。

1、評(píng)估主體合理確定

村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估主體解決的是誰(shuí)評(píng)估的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，村級(jí)自治組織的績(jī)效評(píng)估主體應(yīng)該是多元化的，主要包括：上級(jí)政府管理部門(mén)、村委會(huì)自身評(píng)估和村民評(píng)估，其中要以村民評(píng)估為主。這里所說(shuō)的要以村民評(píng)估為主，是因?yàn)樵诖寮?jí)自治組織中村民是最直接的利益相關(guān)者；在具體的實(shí)踐中，上級(jí)政府管理部門(mén)的評(píng)估將依然存在，因?yàn)樵谖覈?guó)政府才是公共權(quán)威的最大的享有者，其對(duì)于評(píng)估的科學(xué)性、有效性將是極大的促進(jìn)；村級(jí)自治組織自身評(píng)估就是一種自我評(píng)估，這里的自身評(píng)估要根據(jù)各地的實(shí)際情況而有所不同來(lái)確定評(píng)估主體在實(shí)際評(píng)估中所占權(quán)重。

2、評(píng)估方式的審慎選擇

村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估方式解決的是如何評(píng)估的問(wèn)題，村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估主體的多元決定了評(píng)估方式的多元。由于村級(jí)自治組織自身的特性，這里的評(píng)估方式多元與政府部門(mén)的評(píng)估方式多元有所不同。政府部門(mén)的評(píng)估方式多元說(shuō)的是整體上評(píng)估方式的多元。而本文的評(píng)估方式的多元是評(píng)估維度上的多元，包括自上而下的評(píng)估、自下而上的評(píng)估和自我評(píng)估。當(dāng)然這里的多元評(píng)估也適當(dāng)考慮了政府部門(mén)的整體上的多元評(píng)估方式。但在實(shí)際的基層自治組織的評(píng)估過(guò)程中，還是要以評(píng)估維度上的多元為主，因?yàn)檫@是最根本的。在今后的實(shí)際評(píng)估中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到自下而上評(píng)估方式的重要性，因?yàn)檫@樣的評(píng)估維度中考慮到了村民的滿(mǎn)意度。

3、評(píng)估內(nèi)容的科學(xué)擬定

村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估內(nèi)容是構(gòu)建村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的問(wèn)題，這是構(gòu)建村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估體系中最核心也是最難的部分。原有的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系評(píng)估落實(shí)十分困難。因此，這里的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系要考慮到實(shí)際情況。一般來(lái)說(shuō)，村級(jí)自治組織的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系分為宏觀和微觀兩個(gè)層面，宏觀層面具體以效率、效益、服務(wù)質(zhì)量等來(lái)衡量；微觀層面的績(jī)效由個(gè)人績(jī)效衡量。在具體的操作實(shí)踐中，要將宏觀與微觀結(jié)合起來(lái)，但是要以微觀層面的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)為主，因?yàn)槲⒂^層面的指標(biāo)體系更能通過(guò)人民的滿(mǎn)意度來(lái)測(cè)量。

4、評(píng)估結(jié)果的有效應(yīng)用

村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估結(jié)果關(guān)系到整個(gè)績(jī)效評(píng)估體系是否能持續(xù)發(fā)揮作用。以往村干部為首的基層管理人員很少會(huì)主動(dòng)的提高個(gè)人績(jī)效，因?yàn)樵谥贫壬蠜](méi)有給予這部分人員一定的獎(jiǎng)懲措施。村級(jí)自治組織的績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，三者都具有一定的將評(píng)估結(jié)果應(yīng)用到實(shí)際的能力，這點(diǎn)在制度設(shè)計(jì)上就要明確。上級(jí)政府管理部門(mén)可以根據(jù)村級(jí)干部的實(shí)績(jī)晉升基層干部、村民可以根據(jù)自身的滿(mǎn)意度進(jìn)行選舉、村級(jí)自治組織也可以在內(nèi)部建立一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

概而言之，構(gòu)建村級(jí)自治組織的績(jī)效評(píng)估體系仍需要理論和實(shí)踐上的準(zhǔn)備。上文所提及的績(jī)效評(píng)估體系的各個(gè)部分，仍有待學(xué)界形成共識(shí)，并且對(duì)于如何將績(jī)效評(píng)估體系制度化、如何將其納入村級(jí)自治組織的已有管理架構(gòu)中，尚缺乏強(qiáng)有力的論證。但是，在當(dāng)下黨中央大力懲治和預(yù)防腐敗，全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，探討村級(jí)自治組織績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建及其對(duì)于村級(jí)腐敗問(wèn)題的治理必將凸顯其時(shí)代意義。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

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