馮博

摘 要：日本《兒童福利法》出臺(tái)，是兒童福利政策的開(kāi)始，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展、完善，形成了獨(dú)特的兒童福利結(jié)構(gòu)。國(guó)際上把日本作為特殊的日本型福利國(guó)家研究。文章分析論述日本兒童福利政策多元化相互補(bǔ)充的主體，以母子一體的福利對(duì)象，強(qiáng)有力的法律支撐，細(xì)致、完善、普惠型的特點(diǎn)對(duì)我國(guó)兒童福利發(fā)展的啟示。

關(guān)鍵詞：日本 兒童福利政策 中國(guó) 兒童福利

中圖分類號(hào)：F061.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）01-100-04

一、日本兒童福利政策的確立

第二次世界大戰(zhàn)以后，以日本戰(zhàn)敗終結(jié)，既存的國(guó)家體制從根本上顛覆，主權(quán)在民的民主主義國(guó)家體制普及。日本的經(jīng)濟(jì)蕭條，國(guó)民生活困窘、苦不堪言，大批兒童流離失所，各地流浪兒相繼增多。為了維持生計(jì)，偷盜案件四起，不利于社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面長(zhǎng)時(shí)期的戰(zhàn)爭(zhēng)下導(dǎo)致社會(huì)勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)大量的童工被征用，保護(hù)兒童權(quán)益的問(wèn)題愈顯得重要。日本也就在此時(shí)才真正地形成與確立了兒童福利保障制度。1947年《兒童福利法》的出臺(tái)，兒童福利的理念及兒童養(yǎng)育的責(zé)任在法文中做了明確的規(guī)定，兒童的基本權(quán)利和國(guó)家、國(guó)民保護(hù)兒童所應(yīng)盡的義務(wù)也做了相應(yīng)的規(guī)定。《兒童福利法》是日本歷史上第一部?jī)和痉?，由此拉開(kāi)了兒童福利政策的序幕。《兒童福利法》界定了兒童的概念，明確了政府的職責(zé)以及確立兒童保護(hù)權(quán)利的內(nèi)容。

二、日本兒童福利政策的發(fā)展

（一）兒童福利觀的變遷

日本兒童福利觀的變遷大約包括三個(gè)階段：明治以前，明治后到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束和戰(zhàn)后面向21世紀(jì)的現(xiàn)代。

中世紀(jì)封建社會(huì)的兒童觀，主要是基于以士農(nóng)工商身分制為主導(dǎo)的社會(huì)規(guī)范，和以家庭中父親作為家長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)威的世襲制度，由這樣的社會(huì)觀念和社會(huì)關(guān)系所支配。換句話說(shuō)，孩子是上天賜給的，孩子對(duì)自己的父母要絕對(duì)地服從，孩子在對(duì)待父母以及封建諸侯必須具有忠孝義務(wù)。他們的孩子對(duì)待自己的下一代也采取同樣的方法。

到日本明治時(shí)期，迎來(lái)了從鎖國(guó)走向開(kāi)放的文明化，明治政府開(kāi)始導(dǎo)入歐美各國(guó)的政治、文化、社會(huì)各方面的制度，國(guó)家體制開(kāi)始逐步健全。為了進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)力，確立了以天皇為中心的殖產(chǎn)興業(yè)、富國(guó)強(qiáng)兵的國(guó)家體制。在這樣的社會(huì)背景下，開(kāi)始把兒童看做國(guó)家國(guó)力增強(qiáng)的社會(huì)資源和未來(lái)國(guó)家的主人，通過(guò)對(duì)兒童教育的投入，努力培養(yǎng)他們成為具有精忠報(bào)國(guó)思想的國(guó)民。同時(shí)受到歐美社會(huì)思想影響的石井十次等多數(shù)民間人士們從人道主義的立場(chǎng)出發(fā)，積極從事對(duì)棄兒、少年犯以及病患兒童等進(jìn)行人道主義的救助。

但是在第一次世界大戰(zhàn)（1914-1918）、世界經(jīng)濟(jì)恐慌（1929）以及第二次世界大戰(zhàn)（1939-1945）等波及半個(gè)世紀(jì)的世界動(dòng)亂期間，日本從大正民主思潮倒向了軍國(guó)主義思想教育，國(guó)家把兒童的生命變成了皇軍士兵以死報(bào)效天皇的手段。在第二次世界大戰(zhàn)日本戰(zhàn)敗后民不聊生、百?gòu)U待興，為大力發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，面對(duì)勞動(dòng)力短缺的現(xiàn)狀下，大批兒童走上被雇用者的道路。由此引發(fā)兒童在社會(huì)中的各種問(wèn)題日益凸顯出來(lái)，保護(hù)兒童的權(quán)利與義務(wù)亟待解決。

（二）兒童福利的發(fā)展

日本兒童福利政策是從第二次世界大戰(zhàn)以后針對(duì)流浪兒、孤兒而展開(kāi)的保護(hù)措施。最初在1945年政府制定了《戰(zhàn)災(zāi)孤兒等保護(hù)對(duì)策綱要》，1946年制定《流浪兒童及其他兒童生活保護(hù)法》。由于這兩項(xiàng)政府制定的保護(hù)對(duì)策奠定了基礎(chǔ)，1947年正式頒布了《兒童福利法》，是日本歷史上第一部?jī)和Ｗo(hù)基本法。其中規(guī)定了18歲以下便是兒童，整個(gè)國(guó)民都應(yīng)為兒童的健康成長(zhǎng)提供相對(duì)應(yīng)的保護(hù)措施。即所有的兒童都理應(yīng)受到保護(hù)和關(guān)愛(ài)，并平等地享受生活保障。在這部法中首次提出了國(guó)家與地方公團(tuán)都有責(zé)任和職責(zé)保護(hù)兒童的健康成長(zhǎng)。1989年聯(lián)合國(guó)第44期大會(huì)中頒布的《兒童權(quán)利條約》，使兒童福利理念得以重新認(rèn)識(shí)。最早在1959年聯(lián)合國(guó)采用的兒童權(quán)利宣言中對(duì)兒童的監(jiān)護(hù)人和地方民間團(tuán)體作了定義，要求地方行政機(jī)關(guān)及政府努力保證兒童權(quán)利得以實(shí)施。這一宣言得到所有聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的認(rèn)可，同時(shí)各國(guó)根據(jù)該條約制定和完備了各自的國(guó)內(nèi)法?；緝?nèi)容是：兒童作為家庭與社會(huì)權(quán)利的主體，有權(quán)發(fā)表個(gè)人的意見(jiàn)、觀點(diǎn)、思想、宗教等自由；并且兒童作為具有獨(dú)立人格的市民而存在；政府和國(guó)民有義務(wù)積極推進(jìn)、保障上述宗旨的實(shí)施。

《兒童福利法》之后，與兒童、家庭福利相關(guān)的各種法依次產(chǎn)生。即《教育基本法》（1947），《學(xué)校教育法》（1947），《少年法》（1948），《少年院法》（1948），《優(yōu)生保護(hù)法》（1948，1968年改為《母體保護(hù)法》），《生活保護(hù)法》（1950），《母子福利法》（1964年，1981年改為《母子及寡婦福利法》），《特別撫養(yǎng)補(bǔ)貼支給等相關(guān)法律》（1964），《母子保健法》（1965），《勤勞青少年福利法》（1970），《兒童補(bǔ)貼法》（1971），《勤勞婦人福利法》（1972年，1997年改為《雇傭中男女機(jī)會(huì)均等及確保其待遇的相關(guān)法律》），后來(lái)又出臺(tái)了《育兒假期、對(duì)家庭育兒勞動(dòng)者的福利相關(guān)法》（1995），《防止兒童虐待法》（2000）等等。

在制定這些法律時(shí)，包括綜合立法的《兒童福利法》在內(nèi)，主要考慮兩點(diǎn)：其一，在實(shí)現(xiàn)兒童福利法上，要能適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)的變化；其次，這些法律不僅顧及到福利對(duì)象兒童，同時(shí)還要明確在以母親為中心的家庭結(jié)構(gòu)上國(guó)家所應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

三、日本兒童福利的特色

（一）兒童福利以津貼的形式體現(xiàn)在家庭生活中

眾所周知，傳統(tǒng)的日本是一個(gè)以性別分工來(lái)體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任的國(guó)家。一般的日本企業(yè)大都是終身雇傭制，非常重視團(tuán)體合作精神，一旦確立了雇傭關(guān)系，受雇傭者和他的核心家庭成員都成為企業(yè)的必要組成部分。企業(yè)在給與雇傭者的工資所得中，連同支付配偶所得控除，家庭津貼，家族成員被撫養(yǎng)者的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)。首先，孩子在母體過(guò)程中，各個(gè)地方有不同的醫(yī)療補(bǔ)助各項(xiàng)檢查；其次，孩子在出生時(shí)會(huì)得到政府補(bǔ)貼的育兒一時(shí)金，截至2013年每個(gè)新生兒得到的育兒一時(shí)金為42萬(wàn)日元（折合人民幣大約2.7萬(wàn)元），這一費(fèi)用和醫(yī)院生產(chǎn)費(fèi)用基本持平；再次，日本政府在1972年開(kāi)始發(fā)放兒童津貼，2012年修改了兒童補(bǔ)貼政策，把兒童津貼提高到從出生起到15歲的第一個(gè)3月31日為止，每個(gè)兒童在0-3歲之間每月領(lǐng)取1.5萬(wàn)日元（相當(dāng)于大約945元人民幣），3歲和3歲以上到大概初中畢業(yè)15歲，如果一個(gè)家庭中前兩個(gè)孩子，可以領(lǐng)取每人每月1萬(wàn)日元的兒童津貼（相當(dāng)于大約630元人民幣），從第3個(gè)孩子起，每月可領(lǐng)取1.5萬(wàn)日元兒童津貼。針對(duì)只有母親養(yǎng)育的單親家庭兒童，兒童津貼發(fā)放到18周歲。還有，低收入的就學(xué)兒童家庭會(huì)有相應(yīng)的就學(xué)減免、支援生活扶助。障礙兒童會(huì)得到特殊的撫養(yǎng)津貼；最后，各企業(yè)在發(fā)放工資時(shí)也會(huì)補(bǔ)貼有孩子的家庭每人每月1萬(wàn)日元。

兒童補(bǔ)貼大致分為∶（1）兒童型津貼?？紤]到由于兒童數(shù)量的減少導(dǎo)致的人口高齡化，1972年開(kāi)始實(shí)施以第三個(gè)孩子之后的兒童為對(duì)象進(jìn)行的國(guó)家補(bǔ)貼，后來(lái)發(fā)展為對(duì)所有的兒童進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼期間也從兒童出生開(kāi)始到接受義務(wù)教育之前為止。最近的補(bǔ)貼形式就是前面所介紹的2012年修改的兒童津貼；（2）兒童撫養(yǎng)補(bǔ)貼。由于單親母子家庭的增多，在1961年開(kāi)始實(shí)施兒童撫養(yǎng)補(bǔ)貼。該補(bǔ)貼不僅僅適用于失去父親的單親母子家庭，同時(shí)包括父親有嚴(yán)重的身體殘疾或者父親生死不明的家庭。母親或者母親以外的人監(jiān)護(hù)可以接受該補(bǔ)貼的補(bǔ)助；（3）特別兒童撫養(yǎng)補(bǔ)貼。主要以精神發(fā)育遲緩和精神或者身體有殘疾的兒童。他們?cè)谌粘Ｉ钪胁荒茏岳聿⑶倚枰貏e照顧，年齡未滿20周歲的；（4）殘疾兒童福利補(bǔ)貼。主要以精神或者身體嚴(yán)重殘疾并在日常生活處于一直需要護(hù)理的狀態(tài)，20歲未滿的兒童為補(bǔ)貼對(duì)象；（5）特別殘疾者補(bǔ)貼。精神或者身體具有嚴(yán)重殘疾，日常生活處于一直需要特別護(hù)理，20歲以上人員為對(duì)象，該補(bǔ)貼不包括在退休金中。

（二）日本兒童福利覆蓋面廣、各個(gè)方面涵蓋到位

日本的兒童福利政策適用于所有的日本國(guó)籍兒童以及有合法在留資格，一切無(wú)論國(guó)籍、種族在日本生活的兒童。日本的兒童福利政策涵蓋在生活、就醫(yī)、教育等方方面面。

諸如就醫(yī)療方面，各個(gè)地區(qū)有不同的兒童醫(yī)療政策。小學(xué)或者小學(xué)入學(xué)前醫(yī)療上有住院金返還政策，門(mén)診有就診免費(fèi)或者象征性的收取幾乎可以不計(jì)的醫(yī)療優(yōu)惠政策。以靜岡縣掛川市為例，加入國(guó)民健康保險(xiǎn)的人在小學(xué)就學(xué)前入院免費(fèi)，門(mén)診費(fèi)一次500日元（約31元人民幣），一個(gè)月內(nèi)第5次以后的門(mén)診就診是免費(fèi)的。就學(xué)后的兒童入院或未成熟兒等大病醫(yī)療都有醫(yī)療金返還制度。每個(gè)城市兒童就醫(yī)福利不同，也不乏有很多城市門(mén)診就醫(yī)完全免費(fèi)。

（三）日本兒童福利政策是以在中央、地方、民間多元化輔助模式下相互補(bǔ)充

日本根據(jù)兒童相關(guān)的各種法律和政策主要由厚生勞動(dòng)?。ㄏ喈?dāng)于中國(guó)的勞動(dòng)部）來(lái)承擔(dān)公眾責(zé)任作為執(zhí)行的國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行具體的運(yùn)營(yíng)實(shí)施，同時(shí)在各地方政府中管理兒童、婦女、家庭福利的各部門(mén)和科室承擔(dān)具體執(zhí)行職能。為了廣泛地推廣兒童家庭福利，并在各都道府及指定市兒童福利審議委員會(huì)負(fù)責(zé)兒童福利行政的咨詢，市町村和特別區(qū)可以任意設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)。

1.兒童相談所：兒童相談所主要具有以下四個(gè)職能。第一，接受來(lái)自管轄區(qū)域內(nèi)兒童的父母及其他人對(duì)于養(yǎng)育兒童的各種問(wèn)題的咨詢；第二，對(duì)接受咨詢的兒童和家庭，在醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)以及精神醫(yī)學(xué)等角度進(jìn)行專門(mén)診斷，作出綜合判斷的職能；第三，基于診斷結(jié)果提供解決方案和指導(dǎo)；第四，必要的時(shí)候提供兒童緊急避難和短期保護(hù)職能。

2.福利事務(wù)所：福利事務(wù)所在兒童家庭福利上的主要工作在于努力掌握兒童及孕婦福利的實(shí)際情況，同時(shí)對(duì)咨詢內(nèi)容進(jìn)行必要的調(diào)查，進(jìn)行個(gè)別的或者團(tuán)體指導(dǎo)。

3.保健所：保健所在關(guān)于兒童家庭福利工作上，主要是對(duì)應(yīng)于6個(gè)月、1歲半、3歲各年齡段的兒童健康檢查。而且根據(jù)健康檢查的結(jié)果，必要的情況下進(jìn)行保健指導(dǎo)。不僅對(duì)身體殘疾人進(jìn)行療育指導(dǎo)而且利用保育所的兒童福利設(shè)施進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)改善及其他保健衛(wèi)生上的幫助和指導(dǎo)。對(duì)提高母性的尊重及保護(hù)與加強(qiáng)乳幼兒的健康，從2000年至今全國(guó)設(shè)立了594所保健所及市町村設(shè)立1630所保健中心，發(fā)行母子健康手冊(cè)、母子的健康診斷對(duì)其進(jìn)行徹底的保健指導(dǎo)，并確保安全分娩等得到了重點(diǎn)的執(zhí)行。

4.民生委員及兒童委員：為了推進(jìn)兒童福利，在市町村設(shè)置了義務(wù)的兒童委員（兼民生委員），由他們對(duì)區(qū)域內(nèi)的兒童和孕婦生活環(huán)境狀態(tài)的掌握，進(jìn)行援助和指導(dǎo)。兒童委員的另一個(gè)作用是通過(guò)兒童相談所和福利事務(wù)所等行政機(jī)關(guān)的協(xié)作，使得地方福利政策能得以正常貫徹（如圖1）。

（四）以母子一體為共同的福利對(duì)象

兒童福利政策不僅僅是為了扶助兒童，還應(yīng)該包括以母子為核心的家庭成員。對(duì)于有工作的母親在育兒方面，做了育兒休假及雇傭環(huán)境的調(diào)整；在工作中托兒設(shè)施的改進(jìn)；為了育兒退職和再就業(yè)的支援；雇傭勞動(dòng)時(shí)間的縮短或彈性工作時(shí)間的推行；多樣的保育服務(wù)實(shí)施；低齡兒保育、延長(zhǎng)保育、一時(shí)保育的擴(kuò)充以及保育所多機(jī)能化的調(diào)整；增加學(xué)后兒童的保育對(duì)策以及地域性的母子保健醫(yī)療體系的施行。以上這些都是1994年12月各部提出的《關(guān)于今后育兒支援基本方向的政策》俗稱“天使計(jì)劃”。1999年12月政府更進(jìn)一步補(bǔ)充了天使計(jì)劃，提出《少子化對(duì)策會(huì)議》。2000年年初到2004年的《重點(diǎn)推進(jìn)少子化對(duì)策的具體實(shí)施計(jì)劃》，這就是俗稱的“新天使計(jì)劃”。進(jìn)一步對(duì)保育服務(wù)做了擴(kuò)充，例如低齡兒（0-2歲）保育所的擴(kuò)大，；在宅育兒支援的推進(jìn)；體驗(yàn)活動(dòng)情報(bào)和機(jī)會(huì)的充實(shí)；兒童教育環(huán)境的實(shí)行；育兒安全生活環(huán)境、游戲環(huán)境的確保等等。所謂的“天使計(jì)劃”，“新天使計(jì)劃”補(bǔ)充了母親育兒過(guò)程中無(wú)論就職，還是在宅生活的各方面。

（五）法律和法規(guī)的多樣性、細(xì)致性、全面性

日本對(duì)未成年人生活在法律、法規(guī)上進(jìn)行多樣化、細(xì)致全面的保障。例如《少年法》《學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐法》《勤勞青少福利法》《感化法》等等。這些法律基本涵蓋了生活與教育各個(gè)方面。

總之，日本兒童福利起始是借鑒了歐洲高福利的基礎(chǔ)上結(jié)合自身特點(diǎn)構(gòu)建而成特殊的“日本型福利特征”。它是以家庭為主體，歐美福利以高福利、高稅收為特點(diǎn)，日本為了避免國(guó)民對(duì)國(guó)家的強(qiáng)烈依賴，福利政策的出發(fā)點(diǎn)從“自立”開(kāi)始，由此形成的兒童福利化模式是多元化供給型，國(guó)家在兒童福利模式中扮演的角色為指導(dǎo)、咨詢與監(jiān)督，由各級(jí)兒童規(guī)劃部門(mén)協(xié)助合作。

四、我國(guó)兒童福利的現(xiàn)狀

（一）兒童基本生活保障

我國(guó)最早是從農(nóng)村五保和城市低保涵蓋兒童生活最低保障的，而且救助水平比較低，范圍最初也只是將孤兒保護(hù)其中。2006年起民政部開(kāi)始實(shí)施兒童福利機(jī)構(gòu)藍(lán)天計(jì)劃，國(guó)家資助一些地級(jí)以上城市開(kāi)始新建、改建、擴(kuò)建兒童福利機(jī)構(gòu)。2007年藍(lán)天計(jì)劃也被納入了“十一五”規(guī)劃。到目前我國(guó)也基本實(shí)現(xiàn)了地市級(jí)擁有兒童福利院的目標(biāo)。

（二）兒童教育、文化方面保障

從1986年我國(guó)正式確立九年制義務(wù)教育以來(lái)，兒童教育保障不斷改進(jìn)但仍有很大不足。2002年全部免除農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)雜費(fèi)、書(shū)本費(fèi)。到2008年全國(guó)范圍的免除義務(wù)教育各項(xiàng)雜費(fèi)，這是教育方面很大的改進(jìn)。2010年流動(dòng)人口的子女平等接受義務(wù)教育以及參加升學(xué)考試被納入教育改革的重點(diǎn)工作。以及一系列出臺(tái)的針對(duì)殘疾兒童的教育扶持政策，這些都是我國(guó)兒童教育不斷改革的舉措。但在早期教育和特殊兒童教育方面仍存有較大的福利空白。

文化方面，我國(guó)普遍建立少年宮、各級(jí)圖書(shū)館、博物館、美術(shù)館，各級(jí)地方政府出臺(tái)相應(yīng)的兒童優(yōu)惠政策，但由于文化活動(dòng)滯后性，仍有很大的空間需要改進(jìn)以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展。

（三）兒童公共設(shè)施方面

我國(guó)時(shí)至今日在兒童公共設(shè)施方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，從2008年奧運(yùn)會(huì)前后，我國(guó)雖然在一線城市公共場(chǎng)所提供和改善了兒童設(shè)施環(huán)境，但絕大部分場(chǎng)所并未改造。兒童公共資源環(huán)境比較落后。

（四）母嬰醫(yī)療衛(wèi)生政策

我國(guó)縣級(jí)以上普遍建立了婦幼保健醫(yī)院，也已經(jīng)普遍實(shí)現(xiàn)了婚前檢查與婚前保健制度。2009年實(shí)施增補(bǔ)葉酸預(yù)防神經(jīng)管缺陷項(xiàng)目開(kāi)始，每年已為廣大懷孕婦女免費(fèi)增補(bǔ)葉酸獲得階段性成功。兒童健康方面，免費(fèi)疫苗接種廣泛普及，幼童死亡率明顯降低。近年來(lái)，母乳喂養(yǎng)方面我國(guó)政府也逐漸重視并保護(hù)大力支持。

（五）兒童發(fā)展方面政策

我國(guó)兒童福利政策應(yīng)該惠及全體普通兒童，我國(guó)對(duì)單親家庭的兒童福利沒(méi)有明顯改觀，為了保障兒童身心健康發(fā)展，針對(duì)未成年人犯罪，我國(guó)在部分地區(qū)采取了專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，以及民間發(fā)起的特色社區(qū)矯正應(yīng)該更深入。

國(guó)務(wù)院《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》中增加了“兒童與福利”獨(dú)立一章，從國(guó)家整體制度上確定了擴(kuò)大兒童福利范圍，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向普惠型轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。尤其是近年來(lái)，兒童福利得到了很高的重視及落實(shí)。近幾年的《中國(guó)兒童福利政策報(bào)告》著重提出“讓兒童優(yōu)先成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略”，“兒童夢(mèng)托起中國(guó)夢(mèng)”并進(jìn)行了多方面政策性設(shè)計(jì)建議。其中最重要的是，兒童養(yǎng)育責(zé)任需要由家庭向國(guó)家轉(zhuǎn)移，應(yīng)該建立以津貼為主，較為獨(dú)立的兒童福利制度。從2011年國(guó)家實(shí)施的農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃；大病中白血病、先心病的免費(fèi)醫(yī)療；《校車安全管理?xiàng)l例》等正式出臺(tái)，說(shuō)明兒童基本生活的食品與出行安全開(kāi)始正式受到關(guān)注?！吨袊?guó)兒童福利政策報(bào)告（2013）》總結(jié)我國(guó)兒童福利政策的發(fā)展呈現(xiàn)出兒童福利津貼開(kāi)始由困難特殊型向普惠型發(fā)展；中央財(cái)政安排孤兒基本生活保障補(bǔ)助資金24.3億元，惠及全國(guó)61.6萬(wàn)孤兒逐步向事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)等困境兒童延伸；普惠型的專項(xiàng)補(bǔ)貼制度進(jìn)一步深化；27個(gè)省市落實(shí)啟動(dòng)學(xué)前教育資助制度；一系列兒童權(quán)利受侵害的事件，引發(fā)了兒童福利制度反思并推動(dòng)其政策進(jìn)步，促成了幼兒園師資規(guī)范、校車安全、收養(yǎng)制度等領(lǐng)域政府做出積極行動(dòng)和有效回應(yīng)；政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)推動(dòng)兒童公益專業(yè)化發(fā)展，2012年獲得中央財(cái)政支持的兒童類服務(wù)項(xiàng)目102個(gè)，項(xiàng)目資金5700萬(wàn)元。

五、我國(guó)兒童福利存在的不足

從政策層面上，我國(guó)構(gòu)建了兒童福利體系的基本框架，并在此基礎(chǔ)上全面推進(jìn)發(fā)展。由于我國(guó)整個(gè)福利事業(yè)起步較晚，在兒童福利方面存在不良的滯后性反應(yīng)。

（一）兒童福利政策范圍狹窄、制度缺憾，缺少一套完整法律體系

迄今為止并無(wú)普惠型的兒童福利，制度缺陷、各級(jí)投入不足。兒童保育、兒童設(shè)施等方面供給不足，社會(huì)服務(wù)空白嚴(yán)重，缺少?gòu)?qiáng)有力的法律法規(guī)作為兒童福利發(fā)展的支撐保障。雖然在《民法》《刑法》一些法律法規(guī)中涉及到兒童，但迄今為止并沒(méi)有一套單獨(dú)的兒童法律體系。尤其是由于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的普及，信息技術(shù)對(duì)稱化，近些年很多虐待兒童事件被曝光，層出不窮。虐待幼童案、猥褻幼童事件在各地不斷上演。建立完善的兒童虐待猥褻法替代性監(jiān)護(hù)與懲治制度出臺(tái)，獨(dú)立的兒童保護(hù)與懲戒體系非常必要。

（二）兒童福利結(jié)構(gòu)需要多方面構(gòu)建與完善，兒童福利制度安排缺位

我國(guó)兒童福利方面針對(duì)各種特殊兒童保護(hù)救助滯后。例如，托兒機(jī)構(gòu)建立，兒童健康服務(wù)的提供，對(duì)于障礙兒童的各種救助缺失。2011年我國(guó)0～14歲的人口占據(jù)總?cè)丝诘?6.5%，達(dá)到2.22億人以上，現(xiàn)今的兒童福利滯后狀況需要多方面的完善，確立福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)有效同步。我國(guó)困難家庭、困境兒童、問(wèn)題兒童數(shù)量增加?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)缺乏一個(gè)根本的兒童福利制度安排。

（三）公共投入不足，國(guó)家責(zé)任界定不明確，兒童津貼補(bǔ)助制度幾乎空白

兒童福利方面公共投入不足顯而易見(jiàn)，兒童福利在我國(guó)主要表現(xiàn)為“嵌入式”形式，體現(xiàn)在社會(huì)福利的各個(gè)方面，卻沒(méi)有相應(yīng)的獨(dú)立體系。現(xiàn)有的兒童福利除了公共救助式，并沒(méi)有完整的國(guó)家兒童津貼項(xiàng)目。

六、對(duì)我國(guó)的啟示

根據(jù)《中國(guó)兒童福利政策報(bào)告》近些年的顯示數(shù)據(jù)結(jié)果表明，雖然我國(guó)開(kāi)始逐漸的加大重視并逐步落實(shí)保護(hù)兒童一系列的物質(zhì)與精神領(lǐng)域問(wèn)題。但是事實(shí)上兒童福利方面與我國(guó)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)相比較，仍有太大的不和諧性。中國(guó)正在實(shí)施面向未來(lái)發(fā)展的10年《兒童發(fā)展綱要》，綱要致力于讓中國(guó)全體兒童保障享受更多的兒童福利。北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院副院長(zhǎng)高華俊代表研究院發(fā)布的《中國(guó)兒童福利政策（2013）報(bào)告》指出：由于綱要中“兒童優(yōu)先”原則決定了兒童福利的“兒童夢(mèng)”是“中國(guó)夢(mèng)”中不可缺少的一部分，倘若“兒童夢(mèng)”不去實(shí)現(xiàn)，便不足以托起全中國(guó)人民的“中國(guó)夢(mèng)”。我國(guó)兒童福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于正在快速發(fā)展的國(guó)家經(jīng)濟(jì)，和先進(jìn)的國(guó)家兒童福利政策相比較，我們的兒童福利仍需要很長(zhǎng)的發(fā)展改進(jìn)過(guò)程。

（一）加快兒童保護(hù)和育兒扶助的法律法規(guī)建設(shè)

日本《兒童福利法》出臺(tái)后，各種法律法規(guī)政策輔助補(bǔ)充，細(xì)致、全面性的特點(diǎn)值得我國(guó)借鑒。對(duì)我國(guó)近年頻頻出現(xiàn)的校車事故問(wèn)題、非法創(chuàng)辦幼兒教育機(jī)構(gòu)問(wèn)題、幼兒教育高收費(fèi)問(wèn)題、學(xué)校膳食問(wèn)題、拐賣(mài)婦女兒童問(wèn)題、兒童就醫(yī)問(wèn)題等，雖然這些問(wèn)題一部分出臺(tái)了管理?xiàng)l例，但我國(guó)仍然沒(méi)有諸如《兒童福利法》此類法的支撐。兒童是國(guó)家的未來(lái)，民族的希望，對(duì)于出現(xiàn)的兒童問(wèn)題應(yīng)給予規(guī)范性懲戒和嚴(yán)厲整治。

（二）納入母親、兒童為一體的福利對(duì)象，確保母子共同權(quán)益

中國(guó)兒童福利報(bào)告指出，兒童養(yǎng)育不單單由單個(gè)家庭的責(zé)任，而且應(yīng)該向整個(gè)國(guó)家轉(zhuǎn)移，兒童養(yǎng)育問(wèn)題應(yīng)該是全國(guó)以及全民族共同承擔(dān)的責(zé)任。我國(guó)針對(duì)的單親困難兒童的福利并沒(méi)有明顯的改善。兒童福利不僅應(yīng)保護(hù)兒童，也應(yīng)該確保育兒角色中母親的正當(dāng)權(quán)益。例如，營(yíng)造公平的產(chǎn)假；完善就業(yè)與再就業(yè)環(huán)境；提供安全的育兒生活環(huán)境；擴(kuò)大育兒生活的援助范圍和援助方式等。

（三）建立兒童福利行政體系，權(quán)責(zé)分明有效的中央、地方、民間相互補(bǔ)充的多樣性管理分工模式

我國(guó)應(yīng)該在兒童教育，醫(yī)療方面明確職責(zé)，有效管理分工。兒童福利應(yīng)由中央到地方囊括，省級(jí)——地市——縣級(jí)——行政——社區(qū)，級(jí)級(jí)指導(dǎo)、監(jiān)督。中央和地方加大兒童教育的監(jiān)管，管理學(xué)前兒童教育的高收費(fèi)狀況、生活環(huán)境安全、提高教育質(zhì)量。讓整個(gè)社會(huì)在協(xié)助的狀態(tài)下，有效保護(hù)兒童權(quán)益的正當(dāng)實(shí)施。

（四）拓寬兒童福利的資金來(lái)源，提高兒童福利的覆蓋面和福利多樣性形式

單一的福利資金來(lái)源造就了公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。擴(kuò)寬資金來(lái)源，有效服務(wù)于兒童福利政策的實(shí)施。提高兒童福利政策的覆蓋面，使得全社會(huì)所有兒童能夠健康成長(zhǎng)，在醫(yī)療、教育、生活中得到基本的保障。

（五）以兒童夢(mèng)托起中國(guó)夢(mèng)，加快鞏固困境兒童福利向普惠型兒童福利的邁進(jìn)

兒童是未來(lái)發(fā)展的希望，只有正當(dāng)保護(hù)兒童權(quán)益，讓兒童健康成長(zhǎng)才是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)、整個(gè)民族的希望。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，更應(yīng)該投入與完善兒童福利，加快兒童福利型從困境向普惠型邁進(jìn)，由孤兒——特殊困難——一般家庭困難兒童——整個(gè)兒童的擴(kuò)展（如圖2）。兒童保障全社會(huì)廣大兒童的生存與生活環(huán)境，這正是真正體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家民主、富強(qiáng)的表現(xiàn)。

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（作者單位：山西省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所 山西太原 030006）

（責(zé)編：賈偉）