吳艷　謝曉如

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應(yīng)是一級(jí)政權(quán)組織，但在實(shí)踐中已經(jīng)成為縣的派出機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了法律權(quán)力缺失的情況，比較突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位，人事權(quán)上移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)喪失。盡管縣與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間有諸多矛盾，但縣與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間在工作上仍然能夠形成默契，這種默契可以通過(guò)“共謀”理論、“規(guī)則的內(nèi)在方面”理論和“半自治社會(huì)領(lǐng)域”理論得到一定程度的理論解釋。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)關(guān)系 共謀 規(guī)則的內(nèi)在方面 半自治社會(huì)領(lǐng)域

中圖分類(lèi)號(hào)：F291.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）01-046-03

鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應(yīng)是一級(jí)政權(quán)組織，但在實(shí)踐中已經(jīng)成為縣的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)權(quán)力在實(shí)踐中有缺失的趨勢(shì)。雖然我國(guó)《憲法》《地方組織法》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等制度性規(guī)范對(duì)縣鄉(xiāng)的關(guān)系、縣級(jí)政權(quán)組織職權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職權(quán)都作了相應(yīng)規(guī)定，然而，實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職權(quán)運(yùn)行卻違背了制度設(shè)計(jì)的初衷，主要體現(xiàn)在：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力在法律實(shí)踐上的缺失。我國(guó)《憲法》和《地方組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大享有重大事項(xiàng)決定權(quán)、審查權(quán)、選舉權(quán)、罷免權(quán)、保障權(quán)等權(quán)力，然而，這些權(quán)力在實(shí)踐上還有待完善。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力在法律實(shí)踐上的缺失。我國(guó)《憲法》和《地方組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)、財(cái)權(quán)、保護(hù)權(quán)和保障權(quán)等權(quán)力，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府絕大部分時(shí)間都在執(zhí)行“上面”的責(zé)任狀和交辦的事項(xiàng)。同時(shí)，本該有的財(cái)權(quán)也完全交給縣里，每年縣里下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)只能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力在制度實(shí)踐上的缺失。《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有執(zhí)行權(quán)、決定權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人事權(quán)等權(quán)力，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接受縣委領(lǐng)導(dǎo)，在執(zhí)行權(quán)、決定權(quán)、人事權(quán)等方面只能根據(jù)縣委的指示而為之，并沒(méi)有真正的決定權(quán)。M鎮(zhèn)的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）關(guān)系雖然并不是單純的制度范疇中的關(guān)系，但是卻運(yùn)轉(zhuǎn)正常，并表現(xiàn)出默契、高效的特點(diǎn)，這種縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）關(guān)系的復(fù)雜性，可以通過(guò)“共謀”理論、“規(guī)則的內(nèi)在方面”理論和“半自治社會(huì)領(lǐng)域”理論得到解釋。

一、“共謀”視角下的縣鄉(xiāng)關(guān)系

在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，“共謀”是指在非充分競(jìng)爭(zhēng)的寡頭市場(chǎng)（oligopoly）條件下，幾家大公司秘密協(xié)商定價(jià)、瓜分市場(chǎng)等違反反壟斷法的經(jīng)濟(jì)行為。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究認(rèn)為，共謀行為的激勵(lì)在于這些私下協(xié)議有利于參與者之間通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)手段獲取超過(guò)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格的利潤(rùn)。近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究注意到了共謀行為與科層制組織之間的關(guān)系。例如，導(dǎo)致共謀行為的一個(gè)原因是組織內(nèi)部各方的信息分布。不對(duì)稱(chēng)信息使得公司所有者（委托方）無(wú)法有效控制經(jīng)理（監(jiān)督方）和員工（代理方）之間的共謀現(xiàn)象。梯若提出了新的博弈模型來(lái)描述分析在委托——監(jiān)督——代理三方之間的組織結(jié)構(gòu)中，監(jiān)督方與代理方“共謀”應(yīng)對(duì)委托方的博弈過(guò)程。周雪光借用梯若提出的概念將“共謀”界定為基層政府與其直接上級(jí)政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對(duì)來(lái)自更上級(jí)政府的政策法令和檢查監(jiān)督。他認(rèn)為，在現(xiàn)有體制下，基層政府的共謀行為已經(jīng)成為一種制度化的非正式行為，這種共謀行為是其所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，有著廣泛深厚的合法性基礎(chǔ)。這些行為并不是個(gè)別官員或個(gè)別部門(mén)的私人活動(dòng)，在許多情形下，在正式組織權(quán)力結(jié)構(gòu)下公開(kāi)運(yùn)作，以政府部門(mén)的組織權(quán)威輔以實(shí)施，甚至是大張旗鼓地加以部署安排。學(xué)者們已發(fā)現(xiàn)基層政府間普遍流行共謀現(xiàn)象，就是在執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門(mén)的各種指令政策時(shí)，基層政府常常共謀對(duì)策，采取“上有政策、下有對(duì)策”的各種手段，來(lái)應(yīng)付這些政策要求以及隨之而來(lái)的各種檢查，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過(guò)程偏離政策初衷的結(jié)果。更多的情形下，這類(lèi)行為體現(xiàn)在上下級(jí)基層政府持續(xù)雙向的互動(dòng)過(guò)程中。因?yàn)檫@些應(yīng)對(duì)策略和行為常常與上級(jí)政策指令不符甚至相悖，所以大多是通過(guò)非正式方式加以實(shí)施。對(duì)于基層政府間的共謀現(xiàn)象，趙樹(shù)凱對(duì)其也進(jìn)行了描述：“在應(yīng)對(duì)自上而下的檢查中，地方上存在一種規(guī)律性現(xiàn)象：如果是省里來(lái)檢查，市、縣、鄉(xiāng)、村都緊急動(dòng)員起來(lái)，共同應(yīng)付；如果是市里檢查，縣、鄉(xiāng)、村則都緊急動(dòng)員起來(lái)，共同應(yīng)付。比如省里檢查時(shí)，市里有關(guān)部門(mén)就會(huì)提前探情況，向下邊的縣提供某些檢查信息、應(yīng)付方法的“公共服務(wù)”，當(dāng)市里來(lái)檢查時(shí)，縣里有關(guān)部門(mén)就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供這樣的服務(wù)?！?/p>

在M鎮(zhèn)也存在基層政府的共謀現(xiàn)象，例如：2011年8月省里來(lái)人要到縣里檢查烤煙收購(gòu)情況，路途中要經(jīng)過(guò)M鎮(zhèn)的烤煙地，因鎮(zhèn)里烤煙烤房沒(méi)有建好，導(dǎo)致好多煙葉不能烤而爛在地里，縣里擔(dān)心省里發(fā)現(xiàn)，就事先通知M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)叫人將路邊烤煙地的成熟煙葉摘了并把煙葉弄走，縣和鎮(zhèn)怕省里發(fā)現(xiàn)這一問(wèn)題影響政績(jī)，不得不“共謀”通過(guò)摘、撿煙葉方式遮掩此事。

之所以出現(xiàn)這樣的情形，原因是多方面的。一是政府內(nèi)部的考核機(jī)制設(shè)計(jì)在很大程度上促就了基層政府間形成利益共同體，為各方維護(hù)共同利益而參與共謀行為提供了另外一個(gè)制度化基礎(chǔ)，導(dǎo)致了目標(biāo)替代；二是在目前中國(guó)政府組織環(huán)境條件下，制度正式化給基層官員的職業(yè)生涯帶來(lái)了極大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，而行政關(guān)系人緣化是政府官員針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略；三是在制度正式化的過(guò)程中，制度環(huán)境壓力越大，政策執(zhí)行的不確定性越高，行政關(guān)系人緣化趨勢(shì)越強(qiáng)，政府間共謀行為的程度便越高。

二、“規(guī)則的內(nèi)在方面”或“內(nèi)在觀點(diǎn)”視角下的縣鄉(xiāng)關(guān)系

“規(guī)則的內(nèi)在方面”或“內(nèi)在觀點(diǎn)”是由英國(guó)法學(xué)家哈特提出的，他在《法的概念》一書(shū)中首先提出了內(nèi)在觀點(diǎn)（the internal point of view）和外在觀點(diǎn)（the external point of view），又稱(chēng)內(nèi)在視角（the internal perspective）和外在視角（the external perspective），哈特是這樣描述內(nèi)在觀點(diǎn)和外在觀點(diǎn)的區(qū)分的：

當(dāng)一個(gè)社會(huì)群體有某種行為規(guī)則時(shí)，這一事實(shí)就為許多密切相關(guān)但卻不同類(lèi)型的主張?zhí)峁┝藱C(jī)會(huì)。因?yàn)榫鸵?guī)則來(lái)說(shuō)，有關(guān)的可能是：或者僅僅作為一個(gè)本人并不接受這些規(guī)則的觀察者，或者作為接受這些規(guī)則并以此作為指導(dǎo)的一個(gè)群體成員。我們可將這些主張分別稱(chēng)為“外在觀點(diǎn)”和“內(nèi)在觀點(diǎn)”。

在這里，哈特區(qū)分了兩種社會(huì)成員。第一種社會(huì)成員，更確切地說(shuō)，是一個(gè)法律實(shí)踐的參與者，他所說(shuō)的實(shí)踐規(guī)則是參與者在實(shí)踐當(dāng)中所理解的那些規(guī)則，這些參與者將實(shí)踐規(guī)則視作行動(dòng)的理由，贊揚(yáng)和譴責(zé)的基礎(chǔ)等。這種社會(huì)成員，換句話來(lái)說(shuō)，即使他們不參與實(shí)踐，也認(rèn)真對(duì)待那些參與者的觀點(diǎn)。第二種社會(huì)成員，僅僅是一種觀察者，滿足于僅僅記錄與規(guī)則一致的可觀察行為的規(guī)律性和與背離規(guī)則相聯(lián)系的不良反應(yīng)、譴責(zé)或懲罰中的進(jìn)一步規(guī)律性。這種社會(huì)成員，與其說(shuō)是將實(shí)踐規(guī)則描述為行動(dòng)的根據(jù)，毋寧說(shuō)是對(duì)實(shí)踐作一個(gè)因果關(guān)系的描述，指出某種行為（比如，將垃圾丟在街上）會(huì)規(guī)則地導(dǎo)致另一種行為（丟垃圾者也許會(huì)被警告，或者開(kāi)出罰單并被罰款）。由此可見(jiàn)，內(nèi)在觀點(diǎn)是一種將規(guī)則作為規(guī)則來(lái)看待的觀點(diǎn)，是一個(gè)誠(chéng)信參與者的觀點(diǎn)，認(rèn)可規(guī)則的合法性和正統(tǒng)性，內(nèi)在觀點(diǎn)是一種對(duì)規(guī)則的認(rèn)同、接受、信賴(lài)的態(tài)度。

哈特認(rèn)為：“‘規(guī)則的內(nèi)在方面意指規(guī)則行為模式中出現(xiàn)的行為者將行為模式視為自己行為及批評(píng)他人的理由和確證的主觀方面。在規(guī)則行為模式中，正面心態(tài)行為者‘反省主觀意念是‘規(guī)則的內(nèi)在方面，行為的規(guī)律性是‘規(guī)則的外在方面。沒(méi)有‘反省性質(zhì)的內(nèi)在方面，行為模式便會(huì)成為諸如習(xí)慣等類(lèi)的行為模式，或者成為僅有強(qiáng)暴要求逼迫的被迫行為模式?！畠?nèi)在方面而非外在他人的‘要求，是規(guī)則存在的至關(guān)重要的本質(zhì)特征。在任何規(guī)則存在的行為模式中，都可以發(fā)現(xiàn)這種‘內(nèi)在方面”。

事實(shí)上，根據(jù)哈特“規(guī)則的內(nèi)在方面”的理論來(lái)看，在M鎮(zhèn)政府里也可以發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部對(duì)待縣里下放的各種事權(quán)“規(guī)則”的積極態(tài)度，將這種規(guī)則作為規(guī)則來(lái)看待，認(rèn)可、接受、信賴(lài)這種規(guī)則的合法性和正統(tǒng)性，并且是一個(gè)誠(chéng)信參與者。例如：M鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長(zhǎng)就是以積極心態(tài)對(duì)待縣里下發(fā)的各種責(zé)任狀、文件和安排的各種工作任務(wù)，想方設(shè)法把各種工作做好。根據(jù)M鎮(zhèn)政府工作規(guī)則的規(guī)定鎮(zhèn)長(zhǎng)職責(zé)主要有：其一，鎮(zhèn)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)和主持鎮(zhèn)人民政府的全面工作；其二，鎮(zhèn)長(zhǎng)召集和主持鎮(zhèn)人民政府全體會(huì)議、鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)議和鎮(zhèn)人民政府現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)議。鎮(zhèn)人民政府工作中的重大問(wèn)題，須經(jīng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)討論決定，日常工作要按分工負(fù)責(zé)處理。其三，鎮(zhèn)長(zhǎng)在工作中，要認(rèn)真貫徹黨的路線、方針、政策，充分發(fā)揮各職能部門(mén)的作用，注重調(diào)查研究，一切從實(shí)際出發(fā)，按客觀規(guī)律辦事，堅(jiān)持民主集中制原則，密切聯(lián)系群眾，傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)，牢記為人民服務(wù)的宗旨，發(fā)揚(yáng)謙虛謹(jǐn)慎、不驕不躁、艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，樹(shù)立“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”的形象，努力學(xué)習(xí)，勤奮工作。根據(jù)這些職責(zé)看出，烤煙生產(chǎn)收購(gòu)任務(wù)屬于鎮(zhèn)長(zhǎng)的職責(zé)范疇，每年縣里都要與M鎮(zhèn)政府簽訂烤煙生產(chǎn)收購(gòu)責(zé)任狀，并且每年下達(dá)的烤煙生產(chǎn)收購(gòu)任務(wù)都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。然而，農(nóng)村的大部分年輕人都出去打工，只剩下老人小孩，在這種情形下，烤煙任務(wù)的完成就是一大挑戰(zhàn)，鎮(zhèn)長(zhǎng)為了完成縣里下達(dá)的烤煙任務(wù)，親自到各村各戶(hù)落實(shí)烤煙種植事宜，由于烤煙種植面積不夠，他自己租地種了120畝烤煙，最終M鎮(zhèn)政府光榮地完成了烤煙任務(wù)。由于鎮(zhèn)長(zhǎng)工作的出色表現(xiàn)，他被調(diào)到了比較好的鎮(zhèn)擔(dān)任鎮(zhèn)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)的這種敬業(yè)精神正好有力地詮釋了哈特“規(guī)則的內(nèi)在方面”的內(nèi)涵。

三、“半自治社會(huì)領(lǐng)域”視角下的縣鄉(xiāng)關(guān)系

一些學(xué)者在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力時(shí)，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作過(guò)程的一種獨(dú)特方式，即“正式行政權(quán)力的非正式運(yùn)作”。如孫立平、郭于華在對(duì)華北B鎮(zhèn)收糧過(guò)程的研究，發(fā)現(xiàn)“軟硬兼施”的現(xiàn)象，他們認(rèn)為這是行政權(quán)力的一種“非正式行使”，也就是說(shuō)，“在正式行政權(quán)力的行使過(guò)程中，基層政府官員對(duì)正式權(quán)力之外的本土性資源巧妙地利用，即將社會(huì)中的非正式因素大量地運(yùn)用于正式權(quán)力的行使過(guò)程之中?！眳且阍凇缎℃?zhèn)喧囂》中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作技巧的展示也基本沿襲了孫立平的分析策略，再次鮮活地顯示了基層干部與農(nóng)民互動(dòng)時(shí)的“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的非正式行使為何會(huì)得到上級(jí)的默認(rèn)、鼓勵(lì)甚至“共謀”？并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非正式運(yùn)作成為“共識(shí)”？這是由于制度總是在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中得以貫徹實(shí)施，在這個(gè)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，正如美國(guó)著名法人類(lèi)學(xué)者穆?tīng)枺⊿.F. Moore）所言，存在無(wú)數(shù)半自治社會(huì)領(lǐng)域，這些半自治社會(huì)領(lǐng)域“能夠在內(nèi)部生成規(guī)則、習(xí)俗與符號(hào)，但又易受源自其周?chē)妮^大型社會(huì)（世界）的規(guī)則、決策和其他強(qiáng)制力的影響。半自治社會(huì)領(lǐng)域自身具有‘創(chuàng)制規(guī)則（Rule-Making）的能力，有誘導(dǎo)或強(qiáng)迫（人們）服從的手段；但它同時(shí)又置身于大型社會(huì)的母體之中，這個(gè)社會(huì)母體，時(shí)而根據(jù)半自治社會(huì)內(nèi)部成員的請(qǐng)求，時(shí)而根據(jù)它本身的情況而能夠且實(shí)際地影響和侵入半自治社會(huì)內(nèi)部?！卑胱灾晤I(lǐng)域及其邊界是通過(guò)其活動(dòng)的特征來(lái)加以限定和識(shí)別的，即它能夠生成規(guī)則并且強(qiáng)迫或勸導(dǎo)（人們）對(duì)這些規(guī)則的服從。因此，在社會(huì)領(lǐng)域中，人們相互交往形成的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的地方，都可能存在半自治社會(huì)領(lǐng)域，并生成其內(nèi)部規(guī)則。國(guó)家政策在M鎮(zhèn)實(shí)施中也存在同樣的情形。國(guó)家政策要進(jìn)入各村委會(huì)和各村民，基層政府、組織及其成員、村民間，都可能在相互關(guān)系中“創(chuàng)制規(guī)則”，半自治社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)部具有誘導(dǎo)、強(qiáng)迫其成員服從的手段。例如村委會(huì)成員有配合M政府開(kāi)展種植烤煙工作的職責(zé)，但半自治社會(huì)領(lǐng)域卻還讓他們帶頭種植烤煙的“潛規(guī)則”；又如縣里2011年給M鎮(zhèn)每個(gè)村下達(dá)兩個(gè)特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，M鎮(zhèn)政府再安排給各村，由村民們自己出錢(qián)搞項(xiàng)目，如果項(xiàng)目不成功的話則由村民自己承擔(dān)損失，村民權(quán)衡利弊之后都不愿意搞項(xiàng)目，但半自治社會(huì)領(lǐng)域卻還讓村委會(huì)成員自己貸款搞項(xiàng)目的“強(qiáng)制性能力”；還有M鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)安排的各種工作任務(wù)，實(shí)行的“包村干部”制度，這些包村干部多半都是來(lái)自本鄉(xiāng)本土的熟人社會(huì)，他們與村民多是親戚、鄰居、朋友、同學(xué)，他們?cè)诖謇镩_(kāi)展工作會(huì)得到村民們的支持。

穆?tīng)栒J(rèn)為：“對(duì)半自治社會(huì)領(lǐng)域的詳察有力地表明：那些使內(nèi)部生成的規(guī)則有效的不同過(guò)程，也往往是決定國(guó)家創(chuàng)制的法律規(guī)則之服從或不服從模式的直接力量。”正是因?yàn)榘胱灾紊鐣?huì)領(lǐng)域內(nèi)部創(chuàng)制規(guī)則的存在，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力非正式行使的普遍現(xiàn)象，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在實(shí)施過(guò)程中，可能阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的實(shí)施，以便保護(hù)地區(qū)、團(tuán)體、群體等的利益。

近幾年M鎮(zhèn)各村的許多年輕人外出打工，只剩下老人和兒童，無(wú)力再去種田種地，然而，上面仍然下達(dá)糧食生產(chǎn)任務(wù)，在這種情形之下，M鎮(zhèn)很難完成目標(biāo)任務(wù)，只得玩起“數(shù)字游戲”。例如為了M鎮(zhèn)政府和相關(guān)人員的利益，村民、村委會(huì)、M鎮(zhèn)政府“共謀”虛報(bào)了糧食種植面積，還有對(duì)各村的村民人均年收入也進(jìn)行了虛報(bào)，半自治社會(huì)領(lǐng)域創(chuàng)制的規(guī)則使得縣級(jí)的下達(dá)目標(biāo)任務(wù)最終沒(méi)有完成。

出現(xiàn)以上的情形，原因是多方面的：一是壓力型體制下的“高指標(biāo)”、“多任務(wù)”與虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力不相匹配。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源匱乏和權(quán)力弱小的現(xiàn)實(shí)下，很難完成上面下達(dá)的“高指標(biāo)”、“多任務(wù)”。二是目標(biāo)任務(wù)設(shè)置不切實(shí)際。上級(jí)在制定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)任務(wù)時(shí)，只考慮自己認(rèn)為重要的目標(biāo)，而忽略各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織執(zhí)行目標(biāo)任務(wù)的實(shí)際能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民眾認(rèn)為重要的目標(biāo)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的非正式行使，正如歐陽(yáng)靜所言：當(dāng)壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度與基層政權(quán)組織的現(xiàn)實(shí)能力不相匹配之時(shí)，就容易誘導(dǎo)基層政權(quán)組織以造假、“共謀”、“擺平”等非正式的權(quán)力技術(shù)來(lái)應(yīng)對(duì)壓力型體制中的高指標(biāo)。三是“共謀”機(jī)制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一些非正式行使提供了再生產(chǎn)空間。在壓力型體制之下，上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的非正式行使的默認(rèn)、鼓勵(lì)甚至“共謀”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的非正式運(yùn)作成為可能。四是作為高指標(biāo)和多任務(wù)的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、基層自治組織及相關(guān)人員，都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，都會(huì)基于利益權(quán)衡和主觀意愿，為完成目標(biāo)任務(wù)而作出行動(dòng)。就如孫立平、郭于華在對(duì)華北B鎮(zhèn)定購(gòu)糧收購(gòu)過(guò)程進(jìn)行調(diào)查時(shí)，B鎮(zhèn)干部向他們所坦言的“從現(xiàn)在的情況看，沒(méi)有干部包村，上級(jí)布置的許多工作就沒(méi)有辦法進(jìn)行。”五是法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的規(guī)定太過(guò)于籠統(tǒng)，雖然《憲法》《地方組織法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能作了規(guī)定，但是非常抽象不具體，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行出現(xiàn)越位、錯(cuò)位。六是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部的考核沒(méi)有改革。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不再作為考核內(nèi)容，但半自治社會(huì)領(lǐng)域里的它會(huì)決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部的未來(lái)政治前途，所以，應(yīng)該對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的考核方式進(jìn)行改革。對(duì)此，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核內(nèi)容和方式的改革，許多學(xué)者都提出了自己的一些方案，例如金曉偉提出改革考核內(nèi)容方面：上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核內(nèi)容要從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵蜣r(nóng)民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的狀況為中心，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。改革考核方式方面：應(yīng)建立“雙向問(wèn)責(zé)制”。目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制是主要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府約束和要求的“逆向問(wèn)責(zé)制”，農(nóng)民難以參與這種問(wèn)責(zé)過(guò)程，無(wú)法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作情況做出評(píng)價(jià)，也就無(wú)法制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為。因此，我們應(yīng)當(dāng)建立“雙向問(wèn)責(zé)制”，即不但能使上級(jí)政府約束基層政府行為，而且能夠使農(nóng)民約束基層政府行為。

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（作者單位：吳艷，云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部；謝曉如，云南中醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院 云南昆明 650000；作者簡(jiǎn)介：吳艷，云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部副教授，云南大學(xué)法學(xué)博士；謝曉如，云南中醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院副教授，副院長(zhǎng)，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槊裆谭?。?/p>

（責(zé)編：賈偉）