王孟晨

[摘 要]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，我國(guó)城市社區(qū)化服務(wù)的問(wèn)題也日益凸顯。本文分析我國(guó)現(xiàn)有的非政府組織參與城市社區(qū)治理的實(shí)際案例，歸納出治理過(guò)程中存在的問(wèn)題。并根據(jù)我國(guó)目前的國(guó)情和政策發(fā)展方向，理論聯(lián)系實(shí)際，從政府層面和非政府組織自身層面出發(fā)，縱觀全局，提出解決問(wèn)題的政策建議及實(shí)施對(duì)策，為我國(guó)非政府組織參與城市社區(qū)治理提供理論基礎(chǔ)和具體發(fā)展建議。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；城市社區(qū)；社區(qū)治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.183

[中圖分類號(hào)]D632.9；D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2015）10-0-02

非政府組織（NGO）是政府與群眾聯(lián)系及在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下與社會(huì)鏈接的主要橋梁，也是構(gòu)建和諧社會(huì)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿?。首先政府與NGO可以在治理上形成互補(bǔ)，解決一些政府沒(méi)有辦法解決的事務(wù)。雖然政府是社會(huì)治理的主體，但是政府的自身能力有限，不能很好的滿足群眾多樣化和差異化的需求。而NGO利用自身的資源優(yōu)勢(shì)很好的彌補(bǔ)了這一不足之處。政府與NGO之間合作治理不僅解決了群眾多樣化的需求，同時(shí)也共享了更多的社會(huì)資源。推動(dòng)非政府組織的健康發(fā)展，支持非政府組織參與到社區(qū)治理中，為政府提供必要的資源，發(fā)揮其在公共事務(wù)治理中的作用和優(yōu)勢(shì)地位，與政府之間建立良好的合作關(guān)系，為社區(qū)居民提供多樣化的服務(wù)與需求，可以極大的提高城市社區(qū)治理的效率。

1 非政府組織參與城市社區(qū)治理中的問(wèn)題

1.1 制度支持滯后

在西方國(guó)家，對(duì)社會(huì)組織的建立要求比較寬松，社會(huì)組織在政府部門的登記更多的是一種流程的體現(xiàn)，且不強(qiáng)制要求登記，也不決定此組織的成立是否合法。我國(guó)在1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》是目前我國(guó)非政府組織唯一的法律依據(jù)。在對(duì)非政府組織的管理中，我國(guó)的法律制度建設(shè)嚴(yán)重影響了其快速發(fā)展，使其利益也得不到有效的保障。近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)修改管理?xiàng)l例，降低了登記門檻，但在具體的實(shí)施過(guò)程中非政府組織的登記流程與國(guó)外的成熟體系相比還比較繁瑣。法律建設(shè)越滯后，我國(guó)非政府組織的建設(shè)就越艱難，政府職能的轉(zhuǎn)移也只能流于形式，阻礙社會(huì)的創(chuàng)新性發(fā)展。

1.2 非政府組織的自身能力有限

非政府組織的能力主要包括管理能力、擴(kuò)張能力、創(chuàng)新能力、活動(dòng)能力、募資能力和可持續(xù)發(fā)展能力等。目前我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，需要非政府組織幫助政府擔(dān)負(fù)較多的社會(huì)管理職能，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及政治體制的改革。但是我國(guó)非政府組織起步較晚，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較弱小，主體能力欠缺，目前還無(wú)法承擔(dān)由政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能。所以現(xiàn)在面臨的一個(gè)普遍問(wèn)題是，不管是自上而下的組織，或是自下而上的組織，都亟待加強(qiáng)自身能力。而在能力建設(shè)中最重要的是專業(yè)的人才的匱乏。清華大學(xué)NGO研究所對(duì)我國(guó)非政府組織基本情況做了一系列調(diào)查，通過(guò)對(duì)我國(guó)非政府組織中的專職人員、兼職人員及志愿者狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在參與調(diào)查的1 313家組織中，6.9%的非政府組織沒(méi)有專職人員；33.5%的非政府組織專職人員為1～4人；38%的非政府組織的專職人員為5～9人；44.3%的非政府組織兼職人員為1～4人。而從工作人員的文化成度來(lái)看，初中或初中學(xué)歷以下的工作人員占11%；高中和中專學(xué)歷的工作人員占31.7%；具有大專學(xué)歷的工作人員占27.4%；有本科學(xué)歷的工作人員占27.8%；而有研究生學(xué)歷的工作人員僅占2.07%。因此，非政府組織人才的匱乏和人員素質(zhì)低是其所要解決的重要問(wèn)題。

1.3 非政府組織的非營(yíng)利性面臨挑戰(zhàn)

任何組織開展活動(dòng)都離不開資金的支持，非政府組織也不例外，活動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、活動(dòng)所需的消耗品、交通費(fèi)及非政府組織本身運(yùn)營(yíng)所需的一系列費(fèi)用都需要大量的資金支持，因此資金的缺失是套在非政府組織頭上的一個(gè)枷鎖。不論非政府組織規(guī)模大小，都面臨著缺少活動(dòng)資金的難題，而不開展活動(dòng)則失去了其存在的意義，更得不到政府及民眾的認(rèn)可，所以在這種進(jìn)退兩難的境地中，非政府組織想要生存下去就不得不把籌措資金，尋找生財(cái)之道當(dāng)成發(fā)展的首要目標(biāo)。在這樣的情況下，非政府組織的非營(yíng)利性也就面臨著巨大的考驗(yàn)。

1.4 非政府組織過(guò)度依賴政府

造成非政府組織很難真正維護(hù)社區(qū)公眾利益、承載社區(qū)公眾訴求的重要原因之一是城市社區(qū)非政府組織過(guò)度依賴政府。這導(dǎo)致社區(qū)公民缺少對(duì)本社區(qū)的關(guān)心，對(duì)社區(qū)活動(dòng)的參與度不高，社區(qū)公民對(duì)非政府組織信任度也很難達(dá)到一定高度，阻礙非政府組織的發(fā)展。目前，我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)中，盡管各地都建立了不同的制度鼓勵(lì)社區(qū)公民積極參與到社區(qū)的公共事務(wù)中，但由于社區(qū)公民缺乏對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，城市社區(qū)的非政府組織服務(wù)體系尚未正式建立，社區(qū)居民還缺少有效的組織，每個(gè)人都把個(gè)人利益放到首要位置，甚至在損害公共利益的基礎(chǔ)上獲得個(gè)人利益，從而失去了公民之間、公民與非政府組織之間、非政府組織之間相互合作的基礎(chǔ)。

1.5 與政府合作主體間地位不平等

目前，我國(guó)社會(huì)治理模式處于轉(zhuǎn)型階段，各個(gè)社會(huì)組織的分工不夠合理，功能界定也還不夠明確，因此，我國(guó)城市社區(qū)管理改革中的重點(diǎn)是重新定位非政府組織和政府之間的職能邊界。我國(guó)城市社區(qū)治理中非政府組織和政府之間并不是簡(jiǎn)單的協(xié)同合作關(guān)系，在城市社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)中，政府扔占據(jù)著主導(dǎo)地位，社區(qū)非政府組織則是為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而奔走。在這一過(guò)程中，非政府組織并沒(méi)有發(fā)揮其積極主動(dòng)的作用，缺乏自主性和獨(dú)立性，阻礙城市社區(qū)治理的廣泛展開。

2 推進(jìn)非政府組織參與城市社區(qū)治理的對(duì)策建議

2.1 完善制度，為非政府組織的健康發(fā)展提供保障

對(duì)任何組織來(lái)說(shuō)，法律法規(guī)和制度的建設(shè)都是保證其健康發(fā)展的最根本條件，為了給非政府組織的發(fā)展提供良好的發(fā)展空間，提供激勵(lì)政策和保障制度，首先應(yīng)完善相關(guān)的規(guī)章制度，創(chuàng)新社會(huì)治理制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，并在整體的體系中謀劃、部署。其次，要加強(qiáng)對(duì)非政府組織的人才培養(yǎng)和政府政策支持。根據(jù)非政府組織的發(fā)展特點(diǎn)制定人才引進(jìn)、資格認(rèn)定、福利保障等政策，不斷提升非政府組織發(fā)展的職業(yè)化、專業(yè)化水平。再次，在稅收方面，也要給予非營(yíng)利組織應(yīng)得的優(yōu)惠政策。最后，要通過(guò)建立政府向非政府組織購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的節(jié)奏，加快政府職能的下放，讓非政府組織為政府分擔(dān)更多的社區(qū)公共服務(wù)職能。

2.2 改革現(xiàn)有社會(huì)登記管理模式

《2011年民政工作要點(diǎn)》明確提出在開展組織管理的改革過(guò)程要有效率的發(fā)揮基層單位的作用，放寬門檻，簡(jiǎn)化程序的同時(shí)要加強(qiáng)管理。這也體現(xiàn)了我國(guó)政府對(duì)非政府組織發(fā)展的政策改革。首先，要降低非政府組織成立的要求，簡(jiǎn)化中間手續(xù)。國(guó)外對(duì)非政府組織的入會(huì)資金并沒(méi)有嚴(yán)格的審查與要求，組織的人數(shù)也沒(méi)有固定的要求，有明顯要求的新加坡也只是10人左右，但是在我國(guó)卻要求有固定的資金來(lái)源，一般在10萬(wàn)元以上，地方性的也要3萬(wàn)元起步；在人數(shù)限制上面控制的也非常的嚴(yán)格，要求30人左右。其次，在登記程序方面要做到一步到位，特別是對(duì)草根式的非政府組織來(lái)說(shuō)，登記管理改革即直接向民政部門申請(qǐng)登記的模式是值得期待的。

2.3 建立起非政府組織與政府的多種溝通渠道

政府在摒棄了權(quán)威主義觀念的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與非政府組織的協(xié)作關(guān)系，變主導(dǎo)關(guān)系為合作伙伴的關(guān)系，增強(qiáng)彼此的信任和了解。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，信息化飛速發(fā)展的今天，政府可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與非政府組織建立溝通渠道，增加彼此間的了解和溝通，加強(qiáng)信息回饋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。另外，政府也可以給予社區(qū)組織專業(yè)的指導(dǎo)，包括對(duì)從業(yè)人員的專業(yè)化培訓(xùn)，這樣有助于提高組織的專業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)，社區(qū)非政府組織也應(yīng)積極維護(hù)這種合作關(guān)系，主動(dòng)與政府匯報(bào)反饋，積極尋求合作。

2.4 加強(qiáng)從業(yè)人員的專業(yè)化培訓(xùn)，擴(kuò)大人才隊(duì)伍

目標(biāo)宗旨明確、工作思路清晰、領(lǐng)導(dǎo)決策系統(tǒng)合理、資金來(lái)渠道正規(guī)、監(jiān)督機(jī)制高效，這些都是非政府組織發(fā)展壯大所必須的要素，而要實(shí)現(xiàn)這些要素就必須要有更加專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，因此，非政府組織要把制定合理的人才計(jì)劃作為工作重點(diǎn)。非政府組織要加快引進(jìn)高素質(zhì)人才，吸收更多高學(xué)歷和經(jīng)驗(yàn)豐富的人才加入到社區(qū)服務(wù)的志愿者隊(duì)伍中來(lái)，具有專業(yè)技能的人才也是一個(gè)組織不可獲缺的人員構(gòu)成。非政府組織也可以以一定的薪資報(bào)酬來(lái)保證從業(yè)者的歸屬感，降低崗位職員流動(dòng)率。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)原有工作人員和新人的系統(tǒng)化、專業(yè)化培訓(xùn)，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)、加大實(shí)踐鍛煉，轉(zhuǎn)變社區(qū)服務(wù)者的工作思路和工作方式，在以服務(wù)社區(qū)為目的的同時(shí)為社區(qū)的建設(shè)和治理做出貢獻(xiàn)。

2.5 擴(kuò)展資金來(lái)源渠道

建立良好的發(fā)展機(jī)制，擺脫對(duì)政府的依靠。在非政府組織提供公共服務(wù)的同時(shí)也可將服務(wù)作為產(chǎn)品出售來(lái)獲取利潤(rùn)，但是要建立在費(fèi)用低、民眾自愿付費(fèi)的基礎(chǔ)上，這樣的交易關(guān)系也會(huì)讓公眾認(rèn)為付費(fèi)能夠保證服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，非政府組織加要強(qiáng)與企業(yè)間的合作，建立共同營(yíng)利的合作平臺(tái)，利用非政府組織與企業(yè)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)雙方的利益。通過(guò)這種模式，不僅能使社區(qū)非政府組織得到更多資助，也能加強(qiáng)企業(yè)員工對(duì)公益事業(yè)的認(rèn)可和參與度，增強(qiáng)社會(huì)影響力，使其公益性的本質(zhì)得到更好的展現(xiàn)。

2.6 建立有效的社區(qū)監(jiān)督體系

2.6.1 加強(qiáng)信息公開

非政府組織的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，其在資金籌集、機(jī)構(gòu)建設(shè)、財(cái)務(wù)管理等方面都有著自己的特殊之處。在資金來(lái)源方面，非政府組織的資金主要來(lái)自社會(huì)團(tuán)體或他人的捐助，其資金的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離產(chǎn)生了委托——代理關(guān)系。在委托代理中，非政府組織資金的運(yùn)營(yíng)應(yīng)該向捐助人負(fù)責(zé)，同時(shí)非政府組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的目標(biāo)使其承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。所以，非政府組織在信息公開方面，要比一般的企業(yè)做的更為徹底。在公開內(nèi)容方面，非政府組織除了要對(duì)組織資金的獲取、使用和管理方面進(jìn)行公開，還要對(duì)本身的組織結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目活動(dòng)、管理機(jī)制、決策流程、人員構(gòu)成等相關(guān)信息予以公開；在時(shí)間方面，非政府組織的信息公開要有及時(shí)性，使委托人或捐助人可以隨時(shí)獲取需要的信息，并接受社會(huì)公眾對(duì)其的監(jiān)督咨詢；在信息公開的渠道方面，要呈現(xiàn)多元化發(fā)展，非政府組織應(yīng)該通過(guò)中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、媒體等多種途徑公開信息；在技術(shù)手段的運(yùn)用方面，非政府組織應(yīng)充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息的高效傳遞。完善信息披露機(jī)制是非政府組織在城市治理過(guò)程中的必然選擇，高效的信息公開制度是非政府組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)的基礎(chǔ)。

2.6.2 形成互動(dòng)監(jiān)督

非政府組織的相對(duì)獨(dú)立性，決定了其是對(duì)公眾對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的，所以對(duì)非政府組織來(lái)說(shuō)，社會(huì)監(jiān)督是對(duì)其最重要也是最有效的監(jiān)督。在非政府組織的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，應(yīng)把其財(cái)務(wù)、管理、活動(dòng)等方面的信息向社會(huì)公眾公開，從而形成有效的動(dòng)力，促進(jìn)非政府組織績(jī)效的提高。目前，在我國(guó)非政府組織的發(fā)展過(guò)程中，組織自身的發(fā)展過(guò)于依賴組織領(lǐng)導(dǎo)人的能力和資源。所以，要加強(qiáng)對(duì)組織主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，保障其在法律允許的范圍內(nèi)行使管理職能。同時(shí)，隨著非政府組織的資金來(lái)源渠道日益多元化，也要加強(qiáng)對(duì)其財(cái)政收支情況的監(jiān)管，完善財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，保障非營(yíng)利組織的公益性。

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