董慧珠

摘要：美國國家檔案與文件署歷來有制定戰(zhàn)略規(guī)劃的傳統(tǒng)，且規(guī)劃的內(nèi)容一直在發(fā)生變化，其中有關利用服務、檔案經(jīng)濟價值的發(fā)揮、電子文件的變化正逐漸被納入到規(guī)劃中。本文對美國檔案事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進行闡述，并在此基礎上分析其成因，從而為我國制定檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提供啟示。

關鍵詞：美國國家檔案與文件署 檔案事業(yè) 戰(zhàn)略規(guī)劃

2014年3月，美國國家檔案與文件署（NARA）頒布了《NARA 2014-2018財政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》（U.S.Na-tional Archives and Records Administration FISCALYEAR 2014-2018 STRATEGIC PLAN），該規(guī)劃包括三個部分，即背景、任務和愿景、戰(zhàn)略目標。其指出2014年至2018年NARA的前進方向，是指導NARA調(diào)整工作重心及分配資源的依據(jù)。事實上，NARA早有制訂未來工作計劃的傳統(tǒng)，1997年，NARA就向總統(tǒng)、國會及美國公眾提交了《NARA 1997-2007年度戰(zhàn)略規(guī)劃》，該規(guī)劃于2000年進行了第一次修改，2003年進行了第二次修改。2006年，NARA又制訂了《NARA 2006-2016年度戰(zhàn)略規(guī)劃》，并于2009年做出修改?？梢?，NARA一直在根據(jù)時代的變化對戰(zhàn)略規(guī)劃進行修改，其內(nèi)容也發(fā)生著變化。在這種情況下，對走在世界前列的美國檔案事業(yè)進行研究，特別是研究其檔案事業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展變化，對我國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的制定有較大的借鑒意義。

一、美國檔案事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的變化

（一）利用服務的對象、范圍和方式有所擴展

利用服務是美國國家檔案館的核心任務。盡管如此，在不同時期，NARA的戰(zhàn)略規(guī)劃對“利用服務”核心任務提法的不同，使其利用服務的側(cè)重點亦有所不同，利用服務的對象、范圍在不斷發(fā)生變化和擴展，利用服務的方式也在不斷改進。

1.第一階段（1997～2005年），NARA的任務是“保障民眾、公務人員、總統(tǒng)、國會和法院對重要證據(jù)的及時獲取?！痹谠撾A段，NARA利用服務的對象和范圍都有一定的局限性。服務對象側(cè)重于民眾、公務員、總統(tǒng)、國會和法院，對其他組織和機構(gòu)的利用服務少有提及；服務范圍則傾向于提供檔案的證據(jù)價值，而忽略了檔案情報價值。在第一階段，NARA過于強調(diào)檔案的證據(jù)價值，而忽略情報價值，且對檔案用戶的認識較為狹隘。究其原因，是因為當時檔案工作者與社會往往比較重視檔案的證據(jù)價值，對其情報價值有所忽視。在發(fā)揮檔案作用中，有些本屬情報價值的，人們也一概稱為憑證作用，掩蓋了檔案的情報價值。這也導致NARA過于關注檔案憑證價值的利用者，如公務員、國會和法院，而忽略了檔案情報價值的用戶，如企業(yè)。

2.第二階段（2006～2013年），NARA提出“提供用戶對館藏檔案的快速、簡便、安全的獲取”；對利用服務對象不再加以限制，而擴展為所有用戶；提供利用的內(nèi)容為館藏檔案，不再片面強調(diào)檔案的憑證價值。除此之外，這一時期，由于用戶對方便獲取檔案有了更高的需求，因此NARA開始關注用戶獲取檔案的方式，以實現(xiàn)用戶對館藏檔案的快速、簡便和安全的獲取。為了實現(xiàn)這一目標，NARA從以下幾個方面做出了努力：第一，實現(xiàn)對電子文件的管理和提供利用；第二，將那些利用頻繁的傳統(tǒng)形式的檔案優(yōu)先進行數(shù)字化，并對所有館藏檔案進行在線著錄；第三，對那些有深層挖掘檔案信息需求的研究者，NARA繼續(xù)為其提供研究室和專家咨詢服務。這些舉措保證了用戶對NARA館藏檔案的快速、簡便、安全的獲取。

3.第三階段（2014年至今），NARA對利用服務提出了新要求。在《NARA 2014-2018財政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》中確立了四項目標，其首要目標是“實現(xiàn)公眾對檔案的獲取”?！斑@一目標的確立也標志著NARA在戰(zhàn)略和目的方面的重要轉(zhuǎn)變：NARA超越將檔案提供利用的傳統(tǒng)角色，轉(zhuǎn)而通過靈活的工具和促進公眾參與的可獲取的資源來實現(xiàn)用戶對檔案的獲取?！痹谶@一時期，NARA主要通過數(shù)字平臺實現(xiàn)用戶對所有文件的可獲取性，從而保障任何人都可以獲取到NARA的館藏，并從中有所發(fā)現(xiàn)和了解。為了實現(xiàn)這一目標，NARA采取了相應的措施：繼續(xù)對館藏檔案進行在線著錄，加速模擬檔案向數(shù)字檔案轉(zhuǎn)化，以確保用戶可以獲取到更豐富的資源。不難看出，NARA在第三階段的利用服務工作是在第二階段的基礎上開展的，許多工作在第二階段就已經(jīng)著手在做，經(jīng)過近十年的努力，NARA在不斷“實現(xiàn)公眾對檔案的獲取”，提高其利用服務水平。

（二）重視檔案經(jīng)濟價值的發(fā)揮和新技術的應用

檔案在社會經(jīng)濟建設中具有重要作用，檔案信息資源的開發(fā)利用可以產(chǎn)生經(jīng)濟價值。檔案作為發(fā)展生產(chǎn)力的重要因素，是加快知識創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化的重要條件，也是提高經(jīng)濟效益、實現(xiàn)經(jīng)濟價值的重要保證。基于此，NARA十分重視檔案經(jīng)濟價值的發(fā)揮。

“實現(xiàn)NARA價值的最大化”是《NARA 2014-2018財政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》新增的內(nèi)容，在以往的任何規(guī)劃中都不曾提及，這說明NARA開始發(fā)現(xiàn)并重視檔案價值的擴展。NARA將政府信息提供給民眾利用并從中創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟價值，這是對檔案文化價值和歷史價值的極大補充。為此，NARA確立了兩個分目標：第一，通過改革使文件管理政策和實踐現(xiàn)代化，更有效地支持聯(lián)邦政府向數(shù)字政府轉(zhuǎn)變。為支持聯(lián)邦政府向數(shù)字政府轉(zhuǎn)變，NARA發(fā)布對各個聯(lián)邦機構(gòu)管理具有永久保存價值的電子文件的要求；同時為了減輕電子文件管理的負擔，NARA將加大在應用研究方面的投資。第二，以促進公眾和商業(yè)對政府文件的利用，來創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟效益。NARA將以機器可讀的形式來提供對電子文件數(shù)據(jù)的直接利用，以保證對館藏信息的有效獲取。從《NARA 2014-2018財政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》中可以看出，NARA通過加快對新技術的應用來提供對電子文件數(shù)據(jù)的直接利用，保證用戶對館藏信息的有效獲取，從而以促進公眾和商業(yè)對電子文件的利用，來創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟效益。

新技術是挖掘檔案經(jīng)濟價值的手段和支撐，可以通過兩個方面促進檔案經(jīng)濟價值的實現(xiàn)：第一，通過信息技術的應用來提供用戶對檔案的直接利用，保證用戶方便、快捷地獲取檔案信息，減少不必要的時間浪費，加快檔案轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟效益的步伐。這正是NARA所采取的措施。第二，通過采用新技術，積極開發(fā)檔案信息資源，挖掘其中蘊藏的經(jīng)濟價值，將潛在經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的、實在的經(jīng)濟價值。目前，主要通過國家檔案館目錄實現(xiàn)。國家檔案館目錄（National Archives Catalog）是NARA為了便于用戶利用檔案而開發(fā)的文件信息在線利用門戶，獨家提供了超過200萬份ERA電子文件的在線利用。該目錄是在檔案研究目錄（ARC）和在線公共獲取系統(tǒng)（OPA）的基礎上建立起來的。ARC在2013年8月份退役并被OPA系統(tǒng)所取代，如今OPA系統(tǒng)已為新的改良版本——國家檔案館目錄所取代。

（三）將繼續(xù)迎接電子文件的挑戰(zhàn)

自20世紀90年代開始，電子文件的管理逐漸成為NARA關注的重點，NARA開始迎接電子文件的挑戰(zhàn)。在20世紀末21世紀初，NARA逐漸開始關注電子文件，認識到檔案工作處于電子文件的環(huán)境中。

在《NARA 1997-2007年度戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出：“NARA必須解決電子文件的管理、保存、利用問題，這些電子文件涉及數(shù)字聲音、地理信息系統(tǒng)、網(wǎng)站及其他電子文件格式?！?006年以前，NARA處于電子文件挑戰(zhàn)認識的萌芽階段，剛開始認識到電子文件對檔案管理的影響；而在2006年以后，電子文件呈指數(shù)級增長，NARA已經(jīng)明確了“有能力發(fā)現(xiàn)、管理、利用、共享和適當處理電子文件對聯(lián)邦政府職能的發(fā)揮至關重要?！笨梢哉f，2006年以后，NARA將“迎接電子文件的挑戰(zhàn)來確保實現(xiàn)NARA在數(shù)字時代的任務”作為一項戰(zhàn)略目標來推進，并提出應對電子文件挑戰(zhàn)的具體策略。另外，為了制定《NARA 2014-2018年度戰(zhàn)略規(guī)劃》，NARA在2012年至2013年開展了背景調(diào)查活動。在該項調(diào)查中，NARA發(fā)現(xiàn)其外部挑戰(zhàn)主要有電子文件的激增、大數(shù)據(jù)、云計算、開放數(shù)據(jù)和數(shù)字政府等挑戰(zhàn)，通過這些外部挑戰(zhàn)，不難看出未來仍將面臨電子文件的挑戰(zhàn)。

電子文件檔案館（ERA）是NARA解決電子文件管理問題的重要舉措。ERA的目的是保管美國政府生成的具有獨特價值的電子文件，并提供長期利用；同時把所有政府文件的生命周期管理納入到電子政府框架中。ERA有多個組成部分，這些部分發(fā)揮著不同的功能并管理著不同法律框架下的電子文件，其功能主要體現(xiàn)為四個方面：第一，移交功能（Submission），政府部門利用移交功能將電子文件和元數(shù)據(jù)移交給ERA。第二，貯藏功能（Repository），保存和評估電子文件的功能。第三，元數(shù)據(jù)功能（Metadata），即描述電子文件的數(shù)據(jù)，包括電子文件的創(chuàng)建者、創(chuàng)建原因、處理程序等數(shù)據(jù)。第四，存取功能（Access），用戶通過該功能實現(xiàn)對電子文件的獲取。ERA項目的啟動保存了美國歷史，提高了政府的工作效率，改善了電子文件管理活動，使獲取總統(tǒng)文件變得更加便利，方便了公眾對檔案的獲取。但是，ERA也有亟需完善之處：目前ERA不能提供將電子文件遷移到國家檔案館目錄的全自動工具，這限制了國家檔案館目錄中可利用電子文件的數(shù)量；ERA只提供了對電子文件相關的元數(shù)據(jù)的研究，對電子文件基于內(nèi)容的研究尚未進行；ERA的保存處理功能尚未開通運行；ERA中對聯(lián)邦文件利用限制審查和編輯功能尚未運行。

二、啟示

（一）轉(zhuǎn)變服務理念，進行檔案信息資源建設

美國國家檔案館一直將利用服務作為其核心任務，與時俱進，不斷提出新的內(nèi)容。在我國，利用服務也早已被提上議事日程，例如《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對于利用服務也有提及，其中“十一五”規(guī)劃將檔案信息利用與社會服務作為一項任務，“十二五”規(guī)劃也提到“加快檔案整理鑒定的進度，依法開放應開放的檔案，利用先進技術，為社會各界提供快捷、便利的檔案利用服務”。盡管如此，目前我國檔案利用服務水平仍然不高，在檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中這方面的內(nèi)容仍需強化。

美國國家檔案館的利用服務在日常工作中堅持公民有權(quán)查看、審查、了解聯(lián)邦政府文件的理念。美國檔案工作者也都認同利用館藏檔案是美國公民的權(quán)利，自身工作的意義和價值在于為民眾利用檔案提供服務。而在我國，雖然近些年來檔案工作者努力改變過去“重藏輕用”的思想和局面，但是由于歷史及傳統(tǒng)等原因，服務理念的轉(zhuǎn)變?nèi)杂泻荛L的一段路要走。因此，在未來檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃制定的過程中，必須強調(diào)服務理念的轉(zhuǎn)變。

沒有檔案信息資源建設做鋪墊，利用服務就無從談起。美國國家檔案館之所以強調(diào)利用服務，是因為其檔案信息資源建設已經(jīng)基本完成，不僅館藏內(nèi)容極大豐富，而且館藏形式較為多樣。就我國而言，館藏內(nèi)容仍不太豐富、結(jié)構(gòu)不夠合理，檔案信息資源問題仍是檔案事業(yè)發(fā)展的短板。因此，我國的當務之急是進行檔案信息資源建設，提高檔案信息資源的質(zhì)量和水平，為檔案利用服務工作打下堅實的基礎。

（二）挖掘檔案信息資源，充分發(fā)揮檔案的經(jīng)濟價值

檔案作為國家、社會組織或個人在社會實踐活動中形成的原始記錄，除了可以為政府、企業(yè)以及個人提供生產(chǎn)、生活服務以外，還可以利用檔案進行經(jīng)濟建設，產(chǎn)生經(jīng)濟效益。在我國，檔案是現(xiàn)代化建設的寶貴財富，作為國家資產(chǎn)的重要組成部分，在社會經(jīng)濟建設中發(fā)揮著越來越重要的作用。在檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的編制中，應該突出檔案的經(jīng)濟價值。首先，積極開發(fā)檔案信息資源，挖掘其中隱藏的經(jīng)濟價值，通過開發(fā)檔案文化產(chǎn)品或融入企業(yè)生產(chǎn)等形式生成巨大的經(jīng)濟效益，為國家、為地方、為企業(yè)等創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益，同時為檔案部門帶來生機。其次，采用新技術，創(chuàng)新利用服務方式，充分利用新興社交媒體平臺，豐富和深化檔案利用服務，縮短檔案轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟效益的時間，最大限度地發(fā)揮檔案的經(jīng)濟價值。

（三）迎接電子文件的挑戰(zhàn)，制定全面詳盡的發(fā)展規(guī)劃

與美國一樣，我國同樣面臨電子文件的挑戰(zhàn)。雖然自1996年起國家和地方檔案部門開始著手電子文件管理的研究，并取得了一定的成果，但對比國外一些電子文件管理先進的國家以及國內(nèi)的實際管理需求看，電子文件管理遠未達到理想的目標。在我國《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對電子文件管理實踐都有一定的計劃：“十一五”規(guī)劃中設立了“建立一批電子文件中心和數(shù)字檔案館，實現(xiàn)檔案信息資源社會共享”的目標；“十二五”規(guī)劃中更是將電子文件管理作為一項重要任務。但是，我國在電子文件管理實踐中仍面臨著缺乏制度規(guī)范、電子文件管理系統(tǒng)功能不完善、電子文件質(zhì)量難以保障、電子文件真實性難以維護等問題。因此，在即將制定的檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中，對電子文件管理仍需有一個全面詳盡的計劃，以解決上述問題。