苗延秋

摘 要： 隨著政府支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，為擺脫財政困境，提高政府工作效率，績效預(yù)算在西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)運而生，目前已經(jīng)有50多個國家不同程度地實施了績效預(yù)算。在我國，隨著新的《預(yù)算法》實施，如何全面系統(tǒng)地推進(jìn)預(yù)算績效評價工作是當(dāng)前財政管理中面臨的一個重大課題。預(yù)算績效管理是一種新的預(yù)算管理模式，推行預(yù)算績效是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在推行過程中還存在較大的難點和問題。本文對事業(yè)單位預(yù)算績效評價中存在的一些問題進(jìn)行了總結(jié)分析，并提出了改進(jìn)預(yù)算績效評價的相應(yīng)方法。

關(guān)鍵詞： 預(yù)算；績效目標(biāo)；評價

一、開展預(yù)算績效目標(biāo)評價的意義

預(yù)算績效目標(biāo)評價是深化預(yù)算管理制度改革的重要部分，它強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的結(jié)果導(dǎo)向，實施結(jié)果問責(zé)，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念，從傳統(tǒng)的重投入、重分配向重產(chǎn)出、重管理轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的關(guān)注預(yù)算收支向關(guān)注預(yù)算績效轉(zhuǎn)變。同時預(yù)算績效目標(biāo)評價還能促進(jìn)公共資源的科學(xué)合理配置，把有限的財政資金分配好、使用好、管理好，使預(yù)算績效管理工作在預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)相互貫穿融合，加強(qiáng)績效信息的反饋與指導(dǎo)預(yù)算的作用，增強(qiáng)預(yù)算決策的科學(xué)性，并將績效管理作為提高資金使用效益的有效手段，以績效運行作為下一步監(jiān)管的重點，以評價結(jié)果的公開來回應(yīng)社會的質(zhì)疑等，進(jìn)而解決預(yù)算管理面臨的困境。

二、當(dāng)前預(yù)算績效目標(biāo)評價存在的問題

經(jīng)過幾年的探索與實踐，我國的預(yù)算績效管理取得了初步成效，但從總體上看，我國的預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，與新的形勢和要求相比還有不小的差距和不足，在健全體系、制度機(jī)制建設(shè)、配套改革、加強(qiáng)保障以及外部環(huán)境等方面，仍存在一些有待解決的問題。

1、缺少科學(xué)的、準(zhǔn)確的評價指標(biāo)體系

目前大多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算績效評價采取一些固定的工藝技術(shù)指標(biāo)、工程管理指標(biāo)、財務(wù)指標(biāo)來進(jìn)行評價，評價主要以資金使用、工程、技術(shù)是否合規(guī)為主，在資金使用效益評價方面顯得有些薄弱。預(yù)算績效目標(biāo)定位不清晰，無法全面反映部門及職能履行情況。同時績效評價指標(biāo)設(shè)置也比較單一、缺少一種基于嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析的統(tǒng)一、科學(xué)、完整的評價體系，難以量化和細(xì)化，很難科學(xué)衡量產(chǎn)出的社會效益和長遠(yuǎn)效益。導(dǎo)致無法滿足從不同層面、不同資金性質(zhì)和不同行業(yè)等方面開展的立體的、綜合的績效評價，一定程度上影響到事業(yè)單位項目支出績效評價的公正性和客觀性。

2、預(yù)算績效評價形式不完善

大多數(shù)績效評價仍然停留在項目驗收考核的形式上，績效評價與預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重，大多是為了評價而評價，為了結(jié)果應(yīng)用而評價；績效評價的內(nèi)容有待拓寬，目前事業(yè)單位多以項目評價為主，對基本支出、部門整體支出績效評價剛提出試點；績效評價體系仍有待健全，目前績效評價缺乏有效合理的技術(shù)控制手段，評價方法比較單一，科學(xué)合理的評價指標(biāo)需要更加充實完善，統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)沒有建立，評價可比性不強(qiáng)，多元化的評價主體格局未形成，第三方評價等外部力量的介入程度不高；績效評價的質(zhì)量仍有待提高，缺少有效的績效信息采集系統(tǒng)，沒有充分應(yīng)用再評價手段，評價結(jié)果很難全面客觀反映資金績效方面的情況，績效評價的權(quán)威性、公正性、準(zhǔn)確性需要增強(qiáng)。

3、預(yù)算績效評價結(jié)果運用不足

在績效評價結(jié)果應(yīng)用上，還難以對資金使用部門和單位形成實質(zhì)性約束，應(yīng)用方式普遍單一，評價結(jié)果和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合機(jī)制尚未建立，評價結(jié)果應(yīng)用缺乏硬性要求，不能形成與下年預(yù)算安排緊密結(jié)合的制度安排，績效問責(zé)和向社會公開等仍未到位，評價結(jié)果得不到有效應(yīng)用。評價結(jié)果應(yīng)用是和績效評價環(huán)節(jié)緊密相聯(lián)系的，出現(xiàn)評價結(jié)果不能有效應(yīng)用的主要原因是績效評價質(zhì)量不高，導(dǎo)致評價結(jié)果不能真實反映預(yù)算執(zhí)行情況。此外，由于績效評價一般屬于事后性的，致使績效情況與預(yù)算管理對接不緊，評價結(jié)果應(yīng)用有一定的局限性；一些項目從投入到產(chǎn)出，再到效益發(fā)揮，時間跨度過長，需要一個較長的過程，評價結(jié)果也無法做到及時應(yīng)用。

三、完善預(yù)算績效目標(biāo)評價的主要方式

預(yù)算績效管理體系主要由五部分組成，包括績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控管理、績效評價管理、評價結(jié)果管理，其體系內(nèi)容及要求可概括為“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。

（一）合理設(shè)計預(yù)算績效目標(biāo)

全過程預(yù)算績效管理的出發(fā)點是預(yù)算績效目標(biāo)管理，它是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和保障。預(yù)算績效目標(biāo)管理是預(yù)算編制部門以預(yù)算績效目標(biāo)為對象，針對績效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)為內(nèi)容所開展的管理活動。加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，使預(yù)算建立在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，是預(yù)算編制的根本要求和預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)工作。一個完整的預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括兩個基本要素：一是基本內(nèi)容要素，二是衡量績效指標(biāo)要素?；緝?nèi)容要素是指績效目標(biāo)包括哪些內(nèi)容，反映績效目標(biāo)的基本構(gòu)成要件，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響以及服務(wù)對象滿意程度等；績效指標(biāo)要素屬于是用以確定達(dá)到預(yù)期目標(biāo)程度的一個參照值，是對績效目標(biāo)的分解，可以理解為細(xì)化和量化的績效目標(biāo)，一般包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)是反映既定目標(biāo)完成情況，包括成本指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、效果指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等。效益指標(biāo)是反映與既定績效目標(biāo)相關(guān)的、項目支出預(yù)期結(jié)果的實現(xiàn)程度和影響，可分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響以及群眾滿意度等。其中：經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)用來反映財政支出對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響和效果；社會效益指標(biāo)用來反映財政支出對社會發(fā)展帶來的影響和效果；環(huán)境效益指標(biāo)用來反映財政支出對自然環(huán)境帶來的影響和效果；可持續(xù)影響指標(biāo)用來反映財政支出帶來影響的可持續(xù)期限等。

（二）確定合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和績效評價方法

預(yù)算績效評價指標(biāo)體系建立后，必須有相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)才能確定指標(biāo)的質(zhì)量。恰當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)也是預(yù)算績效評價體系的核心內(nèi)容之一，是檢驗評價工作的標(biāo)尺和基本準(zhǔn)繩，它不僅決定了評價結(jié)果是否公平而且還可以檢驗評價目標(biāo)是否得到實現(xiàn)。預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)值的基礎(chǔ)不同可分為計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)以及歷史標(biāo)準(zhǔn)，按照可計量性分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)。

預(yù)算績效評價方法是指用于分析績效數(shù)據(jù)，得出評價結(jié)論的各種經(jīng)濟(jì)分析、評估和評價方法，主要包括目標(biāo)比較法、問卷調(diào)查法、專家意見法（又稱為德爾菲法，Delphi）、詢問查證法、成本一效益分析法等。

（三）重視績效評價結(jié)果的運用

績效評價結(jié)果是績效評價的成果，是預(yù)算支出效益的總結(jié)，重視績效評價結(jié)果的運用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一、新項目的立項要以以往項目執(zhí)行績效評價結(jié)果為依據(jù)；二、年度預(yù)算編制要將績效評價結(jié)果作為重要依據(jù)，為準(zhǔn)確編制預(yù)算提供信息支持；三是績效評價結(jié)果有助于提高財政項目預(yù)算執(zhí)行效果，提高項目管理水平。

預(yù)算績效評價是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了以上重點策略外，績效評價取得成功的條件還包括完善預(yù)算管理、政府采購等各項管理制度；高度重視，科學(xué)合理的組織預(yù)算績效評價；培養(yǎng)績效意識，責(zé)任意識、樹立成本效益觀念；總之，預(yù)算績效評價需要各部門協(xié)同配合，不斷努力把這項改革推向前進(jìn)。 （作者單位：中央人民廣播電臺）

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