郭善興

摘 要： 民意是政府決策的合法性來源和基礎，在公共政策的制定中發(fā)揮著重要的作用。作為政府決策的重要內(nèi)容，大型公共設施的建設面臨著鄰避效應的巨大挑戰(zhàn)。確保決策過程中的民意順利表達，爭取周圍民眾的理解與支持，是克服鄰避效應的重要方法。本文以寧波PX項目事件為例，分析了利益相關方的訴求，提出了完善民意表達機制的措施。

關鍵詞： 政府決策；民意；表達機制

一、事件介紹

2012年10月22日，浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)因建設PX項目印發(fā)當?shù)鼐用窨棺h，民眾喊著反對PX項目的口號、拉著橫幅到鎮(zhèn)海區(qū)政府前游行示威。隨著境外媒體的關注和炒作，事件逐漸升級。10月26日，按捺不住的鎮(zhèn)海民眾堵路抗議，場面一度失控，鎮(zhèn)海區(qū)參與抗議的人群被警務人員驅離。

10月27日，事件蔓延到寧波市中心的天一廣場和寧波市政府。10月27日下午，寧波市委、市政府召開干部會議，會議內(nèi)容以《主動傾聽群眾心聲，真實了解群眾訴求》為標題，發(fā)表在第二天出版的《寧波日報》《寧波晚報》《東商商報》《現(xiàn)代金報》的頭版。

然而，寧波市委、市政府的表態(tài)并未起到平息事態(tài)的效果。10月28日，游行示威繼續(xù)。與此同時，通過網(wǎng)絡，寧波鎮(zhèn)海反PX運動很快擴散到外地人群中，許多境外媒體借機大肆炒作。10月28日晚，寧波市委、市政府做出不上PX項目的決定。10月29日，寧波市政府新聞辦舉行新聞發(fā)布會，就鎮(zhèn)海煉化擴建一體化項目等問題進行了澄清。寧波PX事件引發(fā)的輿情至此消散，事態(tài)得到了控制和解決。

二、事件相關各方的訴求

1、當?shù)卣?/p>

寧波，一座位于長江三角洲南翼的全國歷史文化名城，是計劃單列市、副省級城市和1984年國務院確定的第二批14個沿海開放城市之一。寧波港是我國貨物吞吐量第一大港口、集裝箱吞吐量第四大港口。在中央及浙江省的文件中，寧波市分別被定義為長三角南翼經(jīng)濟中心和浙江省經(jīng)濟中心。

優(yōu)越的地理位置，使得寧波具有發(fā)展經(jīng)濟的良好條件，改革開放以來，全市經(jīng)濟和社會得到了快速發(fā)展。然而，受各種因素的影響，寧波這座改革開放后一度在經(jīng)濟總量上走在全國城市前列的城市，近年來的經(jīng)濟地位卻在逐漸下滑。2011年，寧波在中國城市的GDP排名中僅排在16名，且GDP的總量與排名第九的杭州差距越來越大。

寧波鎮(zhèn)海煉化擴建一體化項目是我國“十二五”重點生產(chǎn)力布局規(guī)劃項目，擬擴建年產(chǎn)1500萬噸煉油、120萬噸乙烯煉化一體化項目，總投資約558.7億元人民幣。這個項目一旦投產(chǎn)，帶給寧波的工業(yè)總產(chǎn)值肯定在千億以上，必定會給寧波在激烈的全國城市競爭中加上極大的一分。更為關鍵的是，作為最重要的化工原料，我國對PX的需求非常巨大。2010年，我國已經(jīng)成為全球最大的PX消費國，消費量已超過900萬噸，占全球消費量的32%。由于國內(nèi)產(chǎn)能不足，進口量年年攀升，PX的自給率由2001年最高的93%降低到2013年的55.9%，

如果鎮(zhèn)海煉化的PX項目能夠順利落地，則不僅對寧波市的經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的推動作用，而且可提高我國PX的自給率，提高我國石化產(chǎn)業(yè)的競爭力，對國家也是巨大的貢獻，因此寧波市非常希望PX項目能順利推進。

2、企業(yè)的苦衷

作為項目業(yè)主方的鎮(zhèn)海煉化，是中國是中國石油化工股份有限公司直屬的特大型控股的子公司和骨干企業(yè)，前身是始建于1975年的浙江煉油廠。起初煉化和鎮(zhèn)海之間的關系是相當和諧的。鎮(zhèn)海乃至寧波在上世紀70年代以前，重工業(yè)基礎可以用‘空白來形容。煉化在當?shù)氐穆涞貛缀跏且环N福利。

棉豐村為煉化的落地和擴張貢獻了大部分村莊土地，因此每家獲得了幾個進入廠里做工的名額。一位村民告訴本刊記者，他和哥哥、弟弟在70年代末先后進入工廠，成為煉化包裝車間的工人。這是最低級的工種，但也讓這個家庭分享了遠高于種地的工業(yè)收入和福利。他即將在5年后退休，每月將有4000元的退休工資。雖然上世紀90年代末的石化大改組過程中，鎮(zhèn)海煉化成為中國石化的下屬企業(yè)，地方政府從它的產(chǎn)值中得益不多，但圍繞鎮(zhèn)海煉化群聚起了一大批中小化工企業(yè)，在貢獻稅收的同時，也成為寧波石化業(yè)的基礎。在“企業(yè)辦社會”年代，鎮(zhèn)海煉化還擁有眾多的三產(chǎn)物業(yè)，可以讓地方政府分享到高工資帶來的消費利稅。

經(jīng)濟上的聯(lián)系，讓鎮(zhèn)海人可以暫時忽略鎮(zhèn)海煉化以及化工小企業(yè)群帶來的污染。村民們現(xiàn)在回憶起工業(yè)剛進入鄉(xiāng)村的歷史時，都很寬容地說：“煉油廠時期沒什么污染，那些污染物都通過燃燒，消化掉了?！?/p>

借由臨港優(yōu)勢、“長三角”的廣闊市場，以及中小企業(yè)群建立起來的完整產(chǎn)業(yè)鏈，鎮(zhèn)海煉化已經(jīng)由當初的小煉油廠，成長為中國最大的煉化企業(yè)。根據(jù)國際著名的所羅門咨詢公司績效評估報告顯示，鎮(zhèn)海煉化的競爭能力居亞太地區(qū)72個煉廠第一組群。

在成長為“中國之最”的過程中，鎮(zhèn)海煉化與當?shù)卮迩f和政府的聯(lián)系卻越來越弱。它的廠區(qū)面積在不斷擴大，但對工人的需求量卻越來越少?，F(xiàn)代化工業(yè)是資金和技術密集型產(chǎn)業(yè)，一個產(chǎn)值十幾億元的化工企業(yè)，需要的工人不過300多人，而且是有足夠的專業(yè)知識與機器對話的專業(yè)人員。這顯然不是村民們可以勝任的。自從2006年，鎮(zhèn)海煉化更名為中國石油化工股份有限公司鎮(zhèn)海煉化分公司后，這個每年利稅100多億元的大企業(yè)，留給地方政府的利稅只有不到兩億元。隨著“三產(chǎn)社會化”的國企改革，原來的“三產(chǎn)”公司解散了，大部分鎮(zhèn)海煉化人也不在當?shù)鼐幼?，而是搬去污染更小的城區(qū)。地方政府從“三產(chǎn)”中能得到收益也沒有了。

鎮(zhèn)海煉化與村莊、城市的關系在減弱，但對當?shù)刭Y源的消耗卻在增加，地方政府與周圍公眾的態(tài)度轉變也就不難理解。然而，鎮(zhèn)海煉化也有苦難言。作為下屬單位，鎮(zhèn)海煉化的很多決策需要中國石油化工股份有限公司同意。同時，鎮(zhèn)海煉化又是H股上市公司，還需要遵守上市公司的制度和會計準則，使得鎮(zhèn)海煉化與地方的談判空間極小，很難滿足地方政府和周圍公眾的訴求。在本次PX項目事件中，地方政府原希望讓鎮(zhèn)海煉化出點錢把隔得遠一點的村莊一起搬掉，然而中石化方面的人說不行，中石化在全國有那么多分公司，如果在這里開了先例，以后在其他地方建項目就更不好辦了?！?/p>

3、周圍居民的訴求

隨著與當?shù)亟?jīng)濟和情感的聯(lián)系越來越弱，鎮(zhèn)海煉化越來越難以被周圍居民接受。在鎮(zhèn)海區(qū)的大事記上，因為化工企業(yè)實驗室的有害氣體排放，引發(fā)群眾上街游行、到區(qū)政府上訪、阻礙交通等一系列群體事件。

土地所剩無幾且失去價值，化工區(qū)的膨脹大勢也無法阻擋，村民們希望盡快離開這里，2012年傳出因煉化一體化項目擴建要搬遷部分村莊是一個機會。多年來深陷化工區(qū)中心的棉豐村獲得了搬遷機會，引起相鄰的南洪村與灣塘村村民群起抗議。

三、事件后果分析

作為一個投資額500多億元、籌備5年的化工項目，寧波的PX項目最終因為一場街頭運動而倉促改變結果，損失巨大，導致的后果極為慘重，甚至可以說是一個多輸?shù)慕Y果：

1.項目投資方損失巨大

化工項目是否開建最重要的依據(jù)有三個：環(huán)境評價，安全評價，能耗評價。PX項目已通過后兩個評價，環(huán)境評價正要公示，計劃環(huán)保支出36個億，準備的環(huán)評材料有1000多頁，所有這一切都付之東流。由于種種原因，寧波PX項目投資方始終沒有公布已發(fā)生的費用，但籌備過程中的所發(fā)生費用應該不是個小數(shù)目。

2.對后續(xù)的PX項目建設形成極為惡劣的先例，使得我國嚴重依賴PX進口局面進一步加劇

寧波PX項目風波在國內(nèi)形成極為惡劣的示范效應，各地方的PX項目紛紛被迫停止。例如，2014年3月30日，尚處于規(guī)劃階段的PX項目引發(fā)廣東茂名部分市民的群體性聚集，甚至發(fā)生了堵塞交通、破壞公共設施等情況，項目的被迫中止。

3.地方經(jīng)濟發(fā)展受挫、周圍居民的境況沒有得到改善

當寧波市政府宣布永遠不上PX項目，而且煉油、乙烯煉化一體化項目還將進行評估，意味著寧波在石化產(chǎn)業(yè)方面的新擴張受到巨大的挫折，必定會影響寧波在區(qū)域發(fā)展格局的競爭力。2014年，寧波在中國城市的GDP排名中排在第17為，較2011年又下降1位，且與杭州的GDP的總量差距由2011年的1001.4億元擴大到2014年的1598.65億元。

在 寧波PX事件過程中，周圍居民表現(xiàn)出來的不理性行為，通過互聯(lián)網(wǎng)的放大，給國內(nèi)外的投資方留下了極為不好的印象，既惡化了當?shù)氐耐顿Y環(huán)境，也必定會波及到寧波老百姓的收入。2009年，寧波市的人均GDP為9.31萬美元，尚高于杭州市的9.03萬美元。然而，2014年，杭州市的人均GDP已達到10.40萬美元，寧波市的人均GDP僅為9.95萬美元。5年來，寧波市的人均GDP增長率僅為不足7%，在全國都屬于非常低的水平。

對周圍居民來講，寧波PX項目的中止，使得原本打算通過拆遷改善居住環(huán)境愿望未能實現(xiàn)，鎮(zhèn)海煉化仍然存在。事實上，很多當?shù)鼐用癫⒉恢溃?zhèn)海煉化本來就有年產(chǎn)65萬噸的PX工廠。

四、應對措施

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，公眾參與公共決策的意識逐漸增強。公眾積極參加公共決策和社會事務管理，既是人民當家作主的原則的重要體現(xiàn)，也是社會民主政治發(fā)展的必然要求。盡快建立良性、健康的民意表達機制，降低公共政策決策過程中的社會成本，避免出現(xiàn)類似本次寧波PX項目“多輸”的結果，已是當務之急。筆者認為，通過以下幾個方面的措施，可對形成良好、健康的民意表達機制有所幫助：

1、加快公共決策參與平臺建設，暢通民意表達渠道

政府應該加快公共決策參與平臺的建設，定期向社會各界發(fā)布公共決策信息，按照法律的規(guī)定，保障擴大公民的知情權。民意表達渠道是公民表達利益訴求、參與公共決策的有效途徑。當前，我國民眾比以往任何時候都更渴望參與社會事務的管理，因此確保民意表達渠道的暢通無阻意義非常重大。一是政府應定期向人大、政協(xié)報告與民生相關的公共決策事項，確保決策程序的合法性。二是利用電子政務等信息平臺，定期公布法律規(guī)定必須公開的公共決策事項，使公共政策的決策在陽光下進行。

2、構建較為完善的民意表達機制，確保民意表達的健康、有序

健康有序的民意表達，需要制度來保障。目前，我國已經(jīng)建立了人民代表大會、政治協(xié)商、基層群眾自治、重大決策前的聽證、信訪舉報等相關制度。但筆者認為，我們并沒有進行民意表達機制的頂層設計，已有的制度存在著相互割裂、政出多門、不成體系的缺陷，客觀上制約了民意的健康、有序表達。

3、培養(yǎng)公民意識，營造正確的民意表達氛圍

當前，我國公民參與社會管理的意識空前高漲，但參與社會管理的能力卻急需提高。良好的社會氛圍有賴于公民意識的形成，需要公民自發(fā)形成的一種自上而下的道德勇氣和道德力量。國家應該有意識地營造正確的民意表達分為，加強公民意識的宣傳和教育，使民眾明白公民社會是負責任的參與，在享受權利的同時必須承擔相應的義務，不存在絕對的權利，也不存在絕對的民主，民意的表達必須在法律的框架內(nèi)進行。

五、結束語

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，公民意識的覺醒，民眾參與政府決策的意愿大大增強，大型工程項目的建設過程出現(xiàn)鄰避沖突是無法擺脫的困境和難題。鄰避沖突表面上是民眾對鄰避設施的排斥心理和抗議活動， 而實質上則是公民對公平正義和良好社會環(huán)境的追求，是經(jīng)濟社會發(fā)展、公民意識覺醒的必然結果，對政府公共決策的科學化和民主化決策提出了更高的要求。因此，應盡快完善政府決策過程中的民意表達機制，對利益相關方的訴求妥善進行協(xié)調和疏導，減少鄰避效應的影響，確保社會的和諧與發(fā)展。 （作者單位：上海交通大學）

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