彭樂娜等

摘要：海南和臺灣作為地域環(huán)境比較相似的島嶼型省份，擁有大面積的紅樹林資源。紅樹林是受國家相關法律保護的物種資源，瓊臺兩地對紅樹林的保護極為重視。文章以紅樹林保護為研究對象，深入海南和臺灣紅樹林保護區(qū)進行田野調查，獲得了大量一手研究材料，從法律制度、管理組織以及民間參與這三方面對瓊臺兩地的紅樹林保護現(xiàn)狀及問題進行比較。在此基礎上，分析海南地區(qū)在紅樹林保護方面的不足之處，并根據(jù)臺灣地區(qū)的保護經(jīng)驗提出相應改進措施。

關鍵詞：瓊臺兩地；紅樹林；制度；組織、參與者

紅樹林是熱帶海岸特有的潮間帶濕地生態(tài)系統(tǒng)，可凈化海水、御風消浪、護堤護岸、保護農(nóng)田村莊、保護生物多樣性和創(chuàng)造良好的近海環(huán)境，特別是在御風消浪、護堤護岸、變侵蝕型海岸為穩(wěn)定型海岸這方面發(fā)揮著重大作用。我國紅樹林面積曾達25萬公頃，20世紀50年代減至4萬公頃左右，2001年全國林業(yè)調查中，全國紅樹林面只有22752平方千米。造成我國紅樹林面積銳減的原因包括毀林改造鹽場、圍海養(yǎng)殖、城鎮(zhèn)建設等不合理的開發(fā)活動，保護紅樹林迫在眉睫。

海南島紅樹林總面積約4300m2，約占全國紅樹林總面積的33%。目前海南已建成9個紅樹林自然保護區(qū)，計劃到2015年紅樹林自然保護區(qū)總面積要達到17979.1公頃，綠化海南省95%以上的紅樹林宜林灘涂，形成海南紅樹林自然保護區(qū)網(wǎng)絡。瓊臺兩地在自然環(huán)境、地理區(qū)位等方面有相似之處，針對紅樹林保護，有著諸多可比性。臺灣地區(qū)在紅樹林保護方面比大陸地區(qū)起步早，保護觀念更加深入民眾。本次研究在臺灣、海南兩地分別進行，采用田野調查的方式，在比較差異之后進行分析，在法律制度、管理組織、社會參與等三大方面提出紅樹林保護的建議。

一、瓊臺兩地紅樹林保護比較差異

（一）法律制度

1. 環(huán)境立法——紅樹林的“保護傘”

法律，是紅樹林保護的重要依據(jù)。法律和保護區(qū)制度，是保護紅樹林所依賴的根本基礎和保障。為了保護紅樹林，海南省出臺了《海南省紅樹林保護規(guī)定》，屬于海南省人大頒布的地方性法規(guī)。而臺灣根據(jù)不同的保護客體，制定不同的法律對其進行保護。保護紅樹林依據(jù)的法律依據(jù)主要是《文化資產(chǎn)保存法》，屬于特殊法，位階僅次于憲法，高于民法刑法等基本法。立法主體不同，法律的地位和效力也不同。在同種范圍內，如果兩項法律存在沖突的地方以位階較高的法律為準。比較中可以看出臺灣地區(qū)對于紅樹林保護的法律在同等比較中效力較大。

2. 保護區(qū)——紅樹林的“歸宿”

保護區(qū)給紅樹林提供一個安全穩(wěn)定的生長空間，是紅樹林的“歸宿”。為了更好的維護紅樹林的自然生長，隔離人為破壞，根據(jù)相關的法律規(guī)定，很多自然生態(tài)地區(qū)都設立了保護區(qū)。1999年國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》第十一條規(guī)定：“禁止破壞紅樹林和珊瑚礁。在紅樹林自然保護區(qū)和珊瑚礁自然保護區(qū)開展活動，應嚴格執(zhí)行《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，禁止危害保護區(qū)環(huán)境的項目建設和其他經(jīng)濟開發(fā)活動。禁止在紅樹林自然保護區(qū)和珊瑚礁自然保護區(qū)內設立新的排污口。本辦法發(fā)布前已經(jīng)設立的排污口，依法限期治理?！?/p>

海南省?？谑械臇|寨港紅樹林保護區(qū)是中國第一個紅樹林保護區(qū)，1980年1月經(jīng)廣東省人民政府批準建立，1986年7月9日經(jīng)國務院審定晉升為國家級自然保護區(qū)。另有文昌清瀾港紅樹林保護區(qū)等一些省級保護區(qū)。在保護區(qū)內，禁止任何傷害紅樹林的活動。

臺灣地區(qū)政府根據(jù)專家學者的評估，成立保護區(qū)，并劃定保護區(qū)范圍，將保護區(qū)分為“自然保留區(qū)”“自然保護區(qū)”“野生動物保護區(qū)”“野生動物重要棲息環(huán)境”等不同級別。為實現(xiàn)保護目的，保護區(qū)內實行半封閉式管理，游客需申請方可進入，禁止任何建設和破壞行為。以臺南四草綠色隧道為例，管理方修建紅樹林等活動均需要向臺江國家公園報備申請，得到批準后方可進行。

海南地區(qū)在保護區(qū)制度方面主要針對事后的懲罰，臺灣主要進行事前的預防。從具體的操作方式上可以看出，臺灣則更為周全，對保護區(qū)有較為嚴格的劃分標準和完善的準入制度。

（二）管理水平

管理機構是指以紅樹林管理處為代表的政府機構，管理者在紅樹林保護中既要進行內部管理，即對紅樹林進行一些日常管理和維護措施；同時也要進行外部的引導，通過教育宣傳教育引導更多的人參與到紅樹林保護工作，實現(xiàn)人與林的和諧相處。在保護的前提下進行開發(fā)，使附近居民很好地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型，獲得經(jīng)濟效益，主動放棄對紅樹林生長有破壞性質的職業(yè)，從事對紅樹林生長有保護作用的生產(chǎn)活動。在觀光中，也喚起了游客的保護意識。

以海南文昌清瀾港紅樹林保護區(qū)為例，市區(qū)到景區(qū)有公交線路，依托八門灣綠道、航天城文化、魚市碼頭等特色資源，該地區(qū)的旅游有較為整體系統(tǒng)的開發(fā)。僅春節(jié)七天該景點就容納了六萬余人次。在東寨港紅樹林保護區(qū)，居民可以在景區(qū)內找到相關工作，管理處與當?shù)鼐用窈献鏖_展農(nóng)家樂，使雙方獲利。該區(qū)域在海南目前已有較為系統(tǒng)的規(guī)劃和開發(fā)，但在管理層面仍有待改進。

臺灣地區(qū)的情況與海南大致相同，保護的同時開發(fā)生態(tài)旅游。根據(jù)我們對當?shù)貑T工的訪談，臺北淡水和臺南四草紅樹林景區(qū)基礎設施相對完善，接納游客量大。作為一個地區(qū)的出色景點，游客數(shù)量的增加會帶動當?shù)氐闹T多產(chǎn)業(yè)，如在臺灣四草，游客在紅樹林綠色隧道和臺江公園游覽搭船每人次250臺幣。旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，對周邊居民發(fā)展有較大的促進作用。

管理機構在紅樹林保護中有著行動者和引導者的雙重地位。管理機構不僅應在保護區(qū)內維護紅樹林的正常生長，提高管理水平，還應該將視野擴展到外圍環(huán)境。通過有效的溝通方式，對紅樹林保護區(qū)周邊村民、游客和學生進行多種形式的宣傳教育，引導他們意識到紅樹林保護的重要性，積極參與配合紅樹林的保護，為紅樹林的生長提供健康長效的有利環(huán)境。除此之外，通過對紅樹林旅游資源的開發(fā)，促使周邊居民與紅樹林和諧相處，共同發(fā)展。

（三）社會參與程度

社會參與包括協(xié)會團體參與和個人參與。協(xié)會團體是民眾自發(fā)的一種組織，通常是無盈利的。目前在海南與紅樹林保護的協(xié)會團體較少，僅有少數(shù)企業(yè)設立相關方面的基金，相關協(xié)會仍處于成長階段。臺灣的協(xié)會組織相對較多，如臺灣荒野協(xié)會、臺灣濕地協(xié)會等。這兩大協(xié)會成立時間較長，運營機制較為成熟，規(guī)模也比較大。僅荒野協(xié)會在全臺灣就有11個分會，會員一萬余人；而濕地協(xié)會主要針對濕地保護，分會幾乎分布在臺灣的每個市縣。

在協(xié)會團體參與方面，臺灣與海南的差異主要在有組織的參觀教育活動。臺灣經(jīng)常將紅樹林保護區(qū)作為學校進行環(huán)保教育的第二課堂。臺灣《環(huán)境教育法的實施》規(guī)定每人每年至少要接受4小時的環(huán)境教育，從而使環(huán)保理念深入人心。在臺灣，進行戶外教學的學?？商崆芭c志愿者或者管理處進行聯(lián)系，申請導覽人員無償介紹，讓同學們在游覽過程中能夠接受更為系統(tǒng)的知識。

在個人參與方面，海南與臺灣的最大的差異在于志愿者服務。志愿者通常是無償參與到紅樹林保護工作中來。由于教育水平、社會發(fā)展程度、志愿者制度等多方面的差異，在志愿者服務方面，臺灣民眾的志愿者意識相比海南高出不少。主要表現(xiàn)在臺灣志愿者服務民眾參與比例高，服務時間久；而海南以大學生為主，服務時間較短。另外，作為紅樹林的鄰居，居民的態(tài)度對其生存會產(chǎn)生深刻影響。相比臺灣民眾的自發(fā)保護行為海南當?shù)鼐用駝t顯得較為被動。在海南，當?shù)鼐用裼捎谥R水平有限、政府宣傳教育不到位及政府補貼不到位等原因，大部分居民對政府禁止其在紅樹林保護區(qū)內養(yǎng)殖難以接受和配合。

二、意見與建議

（一）完善法律，提高位階

首先，在社會主義法治社會，以法護林是實現(xiàn)紅樹林保護的根本途徑。完善的法律可以形成長期有效的管理機制，培養(yǎng)民眾良好的紅樹林保護意識。依據(jù)現(xiàn)有的《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，海南省結合本省實際情況，制定出《海南省紅樹林保護規(guī)定》，有利于落實紅樹林的保護工作。其次，凸顯法律上的重視性。根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，臺灣的《文化資產(chǎn)保存法》屬于特別法，優(yōu)于一般的法律。海南保護紅樹林的相關法律屬于一般法，在同一范圍內并無特殊性。可參照臺灣做法，建立針對紅樹林保護的特別法，實現(xiàn)優(yōu)先適用原則，凸顯紅樹林保護的重要性。

（二）加強管理，協(xié)調發(fā)展

管理者不僅要具備關于紅樹林保護的專業(yè)知識，還要具有一定的管理能力。首先要不斷完善自身建設，提升“軟件”能力。針對管理區(qū)工作人員綜合素質有所欠缺的情況，加強人員培訓，定期組織學習、講座，建立一套完善的培訓和考核機制；引進高素質管理和科研人才，提升隊伍建設水平；健全各項規(guī)章制度，落實保護措施；嚴格執(zhí)行保護區(qū)準入制度。其次提升管理機構“硬件”能力。完善宣傳、教育、研究等各項基礎設施建設，創(chuàng)造良好的硬件環(huán)境；解決人工造林困境，引進技術支持。同時發(fā)揮保護區(qū)紅樹林濕地資源和地理位置的區(qū)位優(yōu)勢，與高校科研機構或者其他地區(qū)合作，建設動植物研究基地、開展紅樹林生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境等項目的科學研究，形成以科研技術為支撐、政府財政為保證、保護區(qū)管理處負責日常管理的共管體系。

探索社區(qū)共管模式，實現(xiàn)居民與紅樹林的和諧相處。保護區(qū)的管理要使周邊居民“界外受益”，切實享受到紅樹林保護帶來的福利。提倡保護區(qū)與周邊社會共管共贏，引導居民主動參與紅樹林保護，恢復居民“主人公”身份，實現(xiàn)由“受益方”到“管理方”的轉變。在旅游開發(fā)中幫助居民轉型，提供水上觀光旅游船駕駛、海釣場管理、觀光車租賃管理等工作。合理規(guī)劃旅游布局，與當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)相結合，恢復傳統(tǒng)漁業(yè)、碼頭等景點對游客的吸引；設計便捷高效的旅游線路，開展多種形式的旅游活動，增強旅游指引的專業(yè)性、趣味性，形成良好的旅游開發(fā)體系。發(fā)展與保護區(qū)管理和保護相協(xié)調的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖和生態(tài)旅游，促進保護區(qū)資源可持續(xù)發(fā)展。這才是紅樹林的長久保護之策。

（三）立足教育，廣泛宣傳

只有通過教育宣傳，提高社會民眾的環(huán)保意識，才能獲得更多的支持參與，實現(xiàn)紅樹林保護的可持續(xù)性。政府主導，眾人參與。多渠道、全方位宣傳，呼吁社會關注；發(fā)揮專家學者的帶頭力量，鼓勵民間團體參與，吸引志愿者服務，成立相關的紅樹林保護協(xié)會；深入社區(qū)進行宣傳，引導退休職工參與到志愿者群體中來，積極進行志愿者培訓，形成以專家學者為先導、各類協(xié)會為紐帶、普通民眾為主體的民間保護力量。合理解決紅樹林保護與居民生活的沖突，改變管理機構和居民的對立狀態(tài)，使雙方站在“同一戰(zhàn)線”，共同擔負起保護紅樹林的責任，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的長久穩(wěn)定。

三、結語

保護紅樹林不僅是政府的職責，也是社會民眾共有的義務。如何實現(xiàn)保護與發(fā)展的共贏是政府需要解決的問題。管理機構在劃定保護區(qū)以及對保護區(qū)進行一系列的管理維護措施的同時，更要考慮到當?shù)卮迕竦纳媾c發(fā)展。處理好居民生存與紅樹林保護的矛盾，才是實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的關鍵所在。而在此基礎上，管理者才能進一步引導居民參與紅樹林保護，宣傳保護意義，提高民眾保護意識。當社會大眾自發(fā)地參與到保護活動中來時，管理者應從被動層面轉換到主動層面，成為保護紅樹林主導者的一部分，從而實現(xiàn)角色轉變，將民眾納入到管理者范疇。紅樹林有著不可估量的生態(tài)、經(jīng)濟和社會價值，因此，我們在開發(fā)利用保護這些重要資源的同時，更應該考慮到可持續(xù)發(fā)展的問題，關注生態(tài)效益，追尋社會、經(jīng)濟、環(huán)境各要素之間的相互協(xié)調發(fā)展。

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基金項目：海南大學本科生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃基金項目。

（作者單位：海南大學）