作者簡介：邊凌飛（1992-），女，漢族，河北唐山人，碩士研究生在讀，河北經貿大學法學院，研究方向：環(huán)境與自然資源保護法。

摘要：區(qū)域限批制度作為一個新興的制度，從開始出現至今已經在環(huán)境保護領域中發(fā)揮了重要的積極作用，有效打擊了地方保護主義，對促進區(qū)域經濟、社會與環(huán)境的和諧發(fā)展具有重要的意義。本篇文章從區(qū)域限批的相關概念、特點、法律性質、如何進行完善等方面進行法律解讀。

關鍵詞：環(huán)境保護；區(qū)域限批；制度構建

一、區(qū)域限批問題的來源

2007年1月10日，從國家的角度，我國首次啟用了環(huán)評區(qū)域限批制度。河北省的唐山市、山西省的呂梁市、貴州省的六盤水市、山東省的萊蕪市4個行政區(qū)域和大唐國際、華能、華電、國電4大電力集團的所有建設項目均被停止審批，并且國家環(huán)?？偩诌€建議要追究對相關的責任人員的行政責任。區(qū)域限批制度是我國所實施的最為嚴厲的一次環(huán)境保護的制度。

二、區(qū)域限批問題的基本理論

（一）區(qū)域限批的定義

區(qū)域限批，我們國家環(huán)保部的權威解釋是，“指的是如果一家企業(yè)或一個地區(qū)總是出現違反《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境保護法》的情況，環(huán)保部門有權停止審批相關企業(yè)或行政區(qū)域境內除循環(huán)經濟類項目之外的所有項目，直到它們的違規(guī)項目徹底整改的一種法律制度?！彼艘韵碌膸c要素：首先，造成區(qū)域限批制度發(fā)生的原因是存在著嚴重的環(huán)境違法行為。其次，企業(yè)或者地區(qū)發(fā)生環(huán)境違法行為進行區(qū)域限批的最后結果就是將新建項目停止審批。再次，實施區(qū)域限批的范圍主要會是在一定的行政區(qū)域、一定的流域或者說一定的行業(yè)和大型企業(yè)。在此我所表述的區(qū)域限批認為是廣義的區(qū)域限批。最后，持續(xù)的時間上來說，可以說區(qū)域限批制度是暫時停止或者說在一定的時間內停止如一個月、三個月等，有的甚至永遠不能停止，因為達不到整改的目標。

（二）區(qū)域限批問題的特點

1.區(qū)域限批制度具有臨時性。根據《辦法》第二條內容可知區(qū)域限批制度不是終局性的，被限批的對象僅在一定時期內被暫停審批。如果一個被限批的區(qū)域能夠達到污染物的控制指標，使環(huán)境恢復的比較好就會解除限批，相關的環(huán)保主管部門就會通過依職權或依申請等方式解除對該區(qū)域限批的決定，會繼續(xù)對該區(qū)域的相關項目進行審批，使之恢復正常。

2.區(qū)域限批制度具有強制性。強制性是法的本質特征之一，該制度的強制性是區(qū)域限批實施主體也就是相關的環(huán)保部門行使區(qū)域限批制度的重要基礎。一旦一個區(qū)域發(fā)生了區(qū)域限批的情形，相關的環(huán)保部門就會采取措施對被限批者做出暫停審批相關項目的決定，而且這種決定是具有直接強制性的。直接的強制性才能保證相關的環(huán)境部門更好地實施區(qū)域限批制度。

3.區(qū)域限批制度具有“連坐”性?？梢哉f區(qū)域限批的連坐性是該制度最顯著的特點了。連坐性的意思是一個或一批企業(yè)違反環(huán)境的相關法律法規(guī)，那么這個地區(qū)或者企業(yè)的相關的生產項目都會受到影響，使新建的項目得不到審批再生產就會受到影響。所以這個企業(yè)就會連累到當地的政府機構，老企業(yè)連帶新生的企業(yè)，老項目連帶新項目等都會受到抑制和影響。

4.區(qū)域限批制度的生態(tài)補償性。區(qū)域限批制度是一種政策性生態(tài)效益補償，區(qū)域限批制度通過使現在的限批的地區(qū)或者企業(yè)停止侵害環(huán)境的行為而且還連帶的停止對該地區(qū)或者該企業(yè)其他新的項目的審批，迫使該地區(qū)或者該企業(yè)迅速投入治理，這樣對環(huán)境對生態(tài)問題的解決都有重要的意義。

（三）區(qū)域限批問題的法律性質

1.區(qū)域限批在行政處罰的范疇之中。一些學者認為區(qū)域限批屬于行政處罰，這種觀點主要是區(qū)域限批實施后產生的結果來看的，主要是認為區(qū)域限批是使某區(qū)域或行業(yè)承擔不好的法律后果，因此，認定區(qū)域限批制度是行政處罰?！皬膹V義上來講，拘留、懲罰、吊銷或扣留許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收財物等行政行為也都是屬于行政強制的。”學者曹樹青在《區(qū)域限批制度的法律解讀》這篇文章中是這樣說的。他認為區(qū)域限批制度的實施就是為了要懲罰那些污染嚴重的企業(yè)或者地區(qū)，保護生態(tài)安全，促進生態(tài)平衡，進而促進環(huán)境友好型社會的發(fā)展。

2.區(qū)域限批在行政許可的范疇之中。這種觀點的學者更多地從手段上來著手審視區(qū)域限批制度，他們會認為區(qū)域限批是通過相關部門進行行政許可的方式，通過不予審批新上項目等手段達到環(huán)境保護的目的。所以，區(qū)域限批是行政許可。如謝振敏律師就認為區(qū)域限批制度是環(huán)保部門對于行政許可權的濫用。

3.區(qū)域限批在行政強制執(zhí)行的范疇之中。這種觀點則是從目的角度去進行理解的，持這種觀點的學者認為區(qū)域限批的目的還是為了更好地讓地方政府、企業(yè)去認真的執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)制度從而達到保護環(huán)境的目的，因此他們認為，區(qū)域限批的法律性質是行政強制執(zhí)行。

4.區(qū)域限批是一種抽象行政行為。對于這一觀點，我搜集相關資料發(fā)現了在《“限批”的合法性探析》一文中蔣莉與白林提出“區(qū)域限批”的性質應當歸屬于抽象行政行為。他們認為對區(qū)域限批這個政策具有反復適用性的特點因而提出了這一觀點。這個提法是最為少見的，因為在現實生活中區(qū)域限批試用的范圍是非常小的，他所針對的僅僅是一些污染嚴重的地區(qū)或者企業(yè)，所以我認為他并沒有廣泛的適用性，所以這個觀點我是特別不支持的。

5.區(qū)域限批是未型式化的行政行為。對于區(qū)域限批制度是一種未型式化行政行為，這個觀點最早是由德國學者施密特·阿斯曼教授提出?，F在很多的學者同意這個觀點。首先，我國的相關法律并沒有對區(qū)域限批制度作出比較完善的詳細的規(guī)定，所以區(qū)域限批制度可以說是未法制化的行政行為，未法制化的行政行為其實也就是未型式化的行政行為。我國有關區(qū)域限批的一系列規(guī)定只是在一些地方性的法律法規(guī)中有所涉及。其次，未型式化的行政行為是一個過度的階段，因為區(qū)域限批制度是要從未法制化向法制化轉變的。最后，未型式化行政行為是具有臨時性的。因為區(qū)域限批制度本身就是具有臨時性的，一旦限批的企業(yè)或者地區(qū)達到一定的條件就會解除限批。

三、對我國區(qū)域限批制度的完善

（一）我國區(qū)域限批制度法律體系的健全

區(qū)域限批制度一般是散見于一些地方的法律規(guī)范之中，2007年之后國務院頒布了《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，但是我們不難發(fā)現其效力較弱。因而，健全我國的區(qū)域限批制度的法律體系，完善區(qū)域限批制度法律規(guī)范是特別重要的。首先，我們要實現同步式立法，爭取把改革、發(fā)展的重要的決策與立法問題有機的聯系到一起。第二，要重視區(qū)域立法問題的公開化問題。第三，將區(qū)域限批制度完善起來，使之增加到《大氣污染防治法》、《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》等相關的環(huán)境污染防治和自然資源保護法律體系當中，使之得以完善。

（二）對環(huán)境行政管理體制的改進

區(qū)域限批的措施在地方實施時會有受阻的現象，其重要原因是由于在環(huán)境執(zhí)法中受到地方政府的干預過多。區(qū)域限批現今的決策主體主要是各級環(huán)境保護行政主管部門。如果地方環(huán)保部門不能被國家賦予充分的權力，區(qū)域限批真的沒有辦法穩(wěn)定地發(fā)揮其作用。我認為可以對區(qū)域限批的制度實施垂直化的行政管理體制，這樣就可以免受或者少受地方政府的控制。

（三）促進公眾參與，增強環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督力量

實際上，區(qū)域限批制度是環(huán)保部門對行政權力進行的最大化的運用，是環(huán)保等相關部門針對違反環(huán)境法規(guī)的企業(yè)及地方政府在萬不得已的情況下所使出最厲害的方法。但是區(qū)域限批制度也是有極大的局限性的，這就表現在監(jiān)督的方面，監(jiān)督的力度不強。我認為應該運用人民群眾的力量，他們才是環(huán)境污染的最最直接受損人，只要經過適當的宣傳，人民群眾是有動機也敢于與違反環(huán)境法規(guī)的現象作斗爭的。我們要讓群眾加入到區(qū)域限批的決策中，讓他們了解政府的相關信息，充分的認識到現在環(huán)境問題的嚴重性。這樣憑借當地的居民、當地的環(huán)保社團以及其他組織的力量可以更好地去發(fā)現當地存在的問題，這樣能及時解決，及時的適用區(qū)域限批制度。（作者單位：河北經貿大學法學院）

參考文獻：

[1]成華；環(huán)境保護導向下的中國區(qū)域限批政策研究[D]；東北財經大學；2007年

[2]曹樹青；區(qū)域限批制度的法律解讀[J]；西部法學評論；2009年02期