作者簡介：楊祖強(qiáng)（1984—），男，苗族，湖南邵陽市人，法學(xué)碩士，中鐵交通投資集團(tuán)有限公司法律事務(wù)部企業(yè)法律顧問、經(jīng)濟(jì)師，研究方向：BT、BOT、PPP法律投資、高速公路運(yùn)營管理。

摘要：2014年前建設(shè)—轉(zhuǎn)讓（BT）成為地方政府利用外部資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種主要途徑，自國家463號(hào)文、46號(hào)文和《新預(yù)算法》出臺(tái)后，國家對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行清理，使得社會(huì)資本主體對(duì)BT敬而遠(yuǎn)之。目前國內(nèi)沒有專門的法律來規(guī)范BT建設(shè)，這樣造成很多的弊端，尤其是對(duì)BT投資建設(shè)缺乏明確規(guī)定。本文主要我國BT投資的法律現(xiàn)狀進(jìn)行分析，與政府極力推薦的PPP模式進(jìn)行分析，對(duì)在建BT項(xiàng)目提出相關(guān)建議措施，避免投資風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：建設(shè)—轉(zhuǎn)讓（BT）；合法性；法律

一、我國建設(shè)—轉(zhuǎn)讓（BT）的法律現(xiàn)狀

隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)生水起，而招商引資的途徑也多種多樣。為了緩解政府的財(cái)政壓力，政府鼓勵(lì)社會(huì)各種資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，也出臺(tái)一系列法律法規(guī)保護(hù)投資者的合法權(quán)益。作為投資方，權(quán)益是否得到法律保護(hù)至關(guān)重要，關(guān)系到其生存發(fā)展?！秶鴦?wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2010]13號(hào)文）更加明確企業(yè)參與政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合法地位。尤其是建設(shè)—轉(zhuǎn)讓（BT）投資模式越來越受到地方政府的歡迎，因?yàn)檫@種模式能夠?yàn)檎?jié)約建設(shè)管理成本，確保工程項(xiàng)目的按質(zhì)按時(shí)完成。

目前國內(nèi)沒有一部專門的關(guān)于BT投資方面的法律法規(guī)，只有建設(shè)部[2003]30號(hào)文《關(guān)于培育和發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》第4條第7款規(guī)定：“提倡具備條件的建設(shè)項(xiàng)目，采用工程總承包、工程項(xiàng)目管理方式組織建設(shè)。鼓勵(lì)有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對(duì)具備條件的工程項(xiàng)目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設(shè)—轉(zhuǎn)讓（BT）、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOOT）等方式組織實(shí)施?！边@一條款明確提出了BT投資建設(shè)模式，也是我國目前BT投資建設(shè)的唯一法規(guī)依據(jù)。在BT合同中，很多事項(xiàng)都需要雙方當(dāng)事人明確約定，以便以后執(zhí)行，避免糾紛。同時(shí)主要是適用《合同法》、《建筑法》、《招投標(biāo)法》等法律法規(guī)，BT合同必須符合這些法律法規(guī)的規(guī)定。

為了規(guī)范BT建設(shè)，一些地方政府制定新的規(guī)章管理辦法來規(guī)范BT建設(shè)，如重慶市政府出臺(tái)了《重慶市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范政府投資項(xiàng)目BT融資建設(shè)管理的通知（渝府發(fā)〔2007〕73號(hào)）》、福州市出臺(tái)《福州市政府投資項(xiàng)目BT融資管理暫行辦法的通知》（榕政辦〔2010〕235號(hào)）、《天津市東麗區(qū)BT模式建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》、湖南省郴州市出臺(tái)了《郴州市城區(qū)政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目BT模式融資建設(shè)管理暫行辦法》（郴政辦發(fā)〔2010〕23號(hào)）、廣西南寧市出臺(tái)了《南寧市政府投資工程項(xiàng)目BT方式建設(shè)管理暫行辦法》等等也出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法。這些地方性的規(guī)定都為國內(nèi)BT建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也明確保障投資者的合法權(quán)益。這些管理辦法都是BT投資方必須引起重視的，也是未來BT法律的縮影。但是2014年國務(wù)院463號(hào)文和43號(hào)文，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行清理，給BT投資建設(shè)造成巨大影響，嚴(yán)格意義上許多企業(yè)已經(jīng)停BT投資建設(shè)，政府部門也不推薦吸引社會(huì)資本進(jìn)行BT投資建設(shè)，而是積極主張進(jìn)行PPP模式。但是政府推出的PPP項(xiàng)目簽約率低，2015年4月24日，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三直言，全國各地公布的PPP項(xiàng)目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。對(duì)于好的項(xiàng)目政府往往都是以財(cái)政投入為主的投資模式。很多BT項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營性收益。在地方債壓力仍大的背景下，為了避免地方政府借PPP名義，盲目上項(xiàng)目，財(cái)政部要求各地進(jìn)行PPP的財(cái)政可承受論證，每年度PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，不得超過一般公共預(yù)算支出的10%，這樣極大制約了PPP項(xiàng)目的簽約。

二、PPP模式下投資BT項(xiàng)目法律應(yīng)該審查的基本范圍

BT項(xiàng)目其實(shí)就是先由社會(huì)資本墊資建設(shè)項(xiàng)目，政府再用一定時(shí)間回購，緩解政府一定時(shí)間內(nèi)的財(cái)政支出壓力。對(duì)當(dāng)前形勢下的BT項(xiàng)目承接，筆者認(rèn)為要做好如下審查：一是對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入來源匱乏，地方負(fù)擔(dān)重的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)避免去投資建設(shè)BT項(xiàng)目。二是作為投資商應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查所涉采購項(xiàng)目是否已被列入當(dāng)?shù)刎?cái)政部門編制的政府采購服務(wù)指導(dǎo)性目錄。三是作為投資人應(yīng)該審查政府是否將項(xiàng)目按照財(cái)政部96號(hào)文規(guī)定，將符合規(guī)定的政府購買服務(wù)項(xiàng)目同時(shí)反映在政府采購預(yù)算中，與部門預(yù)算一并報(bào)送財(cái)政部門審核。四是根據(jù)新《預(yù)算法》第十三條規(guī)定，以BT模式實(shí)施項(xiàng)目的，相應(yīng)預(yù)算支出尚應(yīng)經(jīng)由同級(jí)人大審批決議通過，必要的話尚應(yīng)提交上級(jí)人大審議通過?？陀^而言，地方政府的收入下降，房地產(chǎn)市場不景氣導(dǎo)致土地出讓金銳減，受國家43號(hào)文約束地方政府舉債，無論政府，還是投資人和金融機(jī)構(gòu)，均應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到地方債務(wù)居高的現(xiàn)狀之下，以BT模式實(shí)施項(xiàng)目存在的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。所以，當(dāng)前投資者應(yīng)該嚴(yán)格審慎采取BT模式投資項(xiàng)目，否則將帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國當(dāng)前形勢下的BT模式采取應(yīng)對(duì)措施

對(duì)于存量項(xiàng)目或新建BT項(xiàng)目，投資人應(yīng)盡可能采取以下措施主動(dòng)降低投資風(fēng)險(xiǎn)：一是將BT項(xiàng)目與其他經(jīng)營性項(xiàng)目加以捆綁（即“BT+RCP”），通過“以豐補(bǔ)歉”的方式實(shí)現(xiàn)BT項(xiàng)目的整體資金平衡和風(fēng)險(xiǎn)控制。《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國辦發(fā)（2014）37號(hào)）和《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號(hào)，以下簡稱“國務(wù)院60號(hào)文”）分別針對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目和城市軌道交通項(xiàng)目的沿線土地開發(fā)和地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的捆綁開發(fā)問題做了規(guī)定。投資人和政府應(yīng)該針對(duì)項(xiàng)目組合的合理性和可行性加以充分論證，盡可能通過對(duì)交易方案的合理設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益對(duì)投資成本的全覆蓋或者大部分覆蓋。二是轉(zhuǎn)變BT模式，即通過增加運(yùn)營維護(hù)（如BTO）、資產(chǎn)租賃（如BTL）等方式，使得項(xiàng)目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式，使得在當(dāng)前更多的PPP支持性政策保障之下，項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)得以降低。三是2015年5月11日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號(hào)）規(guī)定：“在建項(xiàng)目是指在國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件成文日期（2014年9月21日）之前，經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，并已開工建設(shè)的項(xiàng)目。地方各級(jí)政府和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要按照總量控制、區(qū)別對(duì)待的原則，支持融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目的存量融資需求，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。對(duì)于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在全面把控風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)信貸條件的前提下，繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸?！边@項(xiàng)措施對(duì)于在建BT項(xiàng)目是利好消息，對(duì)于投資者而言回購能夠有保障，體現(xiàn)政府誠信，能夠樹立社會(huì)資本參與公益項(xiàng)目投資的信心。

綜上，國家在倡導(dǎo)吸收社會(huì)資本參與公益項(xiàng)目投資，應(yīng)該嚴(yán)守誠信，恪守BT合同約定，不因國家政策法律變化而損害投資者利益，從國家層面可以推動(dòng)建立有公信力的地方政府信用評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)地方政府的守信意識(shí)。只有這樣才能充分利用社會(huì)資本積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（作者單位：中鐵交通投資集團(tuán)有限公司）

參考文獻(xiàn)：

[1]余暉、秦虹/主編：《公私合作制的中國試驗(yàn)》，上海人民出版社2005年版

[2]湛中樂、楊君佐：《政府采購基本法律問題研究》，載于《法制與社會(huì)發(fā)展》2001年第3期。

[3]張偉/著：《城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究》，高等教育出版社，2005年6月版。