靳筱

近年來，北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作認真遵循國家相關(guān)政策制度，不斷規(guī)范和加強管理水平，各項工作穩(wěn)步推進，取得了良好成效，得到了市級農(nóng)口部門及各項目區(qū)政府的好評?？偨Y(jié)幾年來的農(nóng)發(fā)工作，特別是在強化項目和資金管理方面，北京市積累了一些經(jīng)驗，制定了一些行之有效的措施和方法，在項目、資金、監(jiān)督管理方面開創(chuàng)了新局面。

一、北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理主要經(jīng)驗及做法

（一）嚴把四關(guān)，營造項目管理新局面

1.加強農(nóng)發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴把思想認識關(guān)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，受到北京市市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，多次提出要求，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)列為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點工作。各項目區(qū)政府更是成立了以主管農(nóng)業(yè)的副區(qū)（縣）長為組長的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常參加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實施方案的研究，召開專題會議，同項目區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部共同制定工程建設(shè)方案，并經(jīng)常深入開發(fā)第一線了解情況，解決開發(fā)工作中的實際問題，精心組織實施。我市各級農(nóng)發(fā)部門在組織農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施過程中，始終注意發(fā)揮各農(nóng)業(yè)部門的職能作用，落實開發(fā)責(zé)任制，與農(nóng)業(yè)主管部門，水利部門密切配合，使農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的規(guī)劃和骨干工程建設(shè)緊密結(jié)合，發(fā)揮出整體效益。

2.加強項目前期規(guī)劃，嚴把申報立項關(guān)。國家下達我市年度投資控制指標(biāo)后，我市及時召開全市項目計劃編制工作會議，根據(jù)各區(qū)縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實際情況，將中央財政資金及市級財政配套資金指標(biāo)分解下達到各項目區(qū)縣。并要求項目單位按有關(guān)制度要求，做好項目實施計劃編制工作，實施計劃一經(jīng)國家批復(fù)，任何單位和個人不得擅自調(diào)整項目建設(shè)地點和主要建設(shè)內(nèi)容。如在實施過程中，實施計劃確需調(diào)整的，要及時上報變更申請，批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。我市農(nóng)發(fā)項目嚴格按照申報指南的規(guī)定，堅持規(guī)劃先行、精心設(shè)計，切實考慮項目區(qū)基本情況、農(nóng)業(yè)發(fā)展實際、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃時組織項目區(qū)村干部及村民代表深入田間，充分聽取和采納群眾的意見和建議，做到村民高度參與。設(shè)計時組織設(shè)計人員進行實地勘查，做實、做深、做細勘察設(shè)計工作。規(guī)劃設(shè)計完成后實行專家評審制，組織農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等相關(guān)部門專家論證，確保擬立項項目符合財政支持方向，科學(xué)可行。

3.注重資金使用效益，嚴把報賬要求關(guān)。首先，建立地方財政配套資金預(yù)算制度。市、區(qū)縣財政部門根據(jù)當(dāng)年中央財政資金投入規(guī)模，確定本級配套資金數(shù)額，及時列入當(dāng)年財政預(yù)算，確保地方財政配套資金的及時足額到位。其次，嚴格資金支出管理，堅持專賬核算、專人管理、專款專用的原則，實行縣級財政報賬制。項目單位按施工進度申請報賬，經(jīng)項目區(qū)項目負責(zé)人、工程負責(zé)人、工程技術(shù)人員簽字、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科負責(zé)人簽字蓋章、現(xiàn)場監(jiān)理人員和總監(jiān)理工程師簽字同意后，報區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦，再經(jīng)項目專管員、農(nóng)發(fā)辦主任、主管局長簽字后，將報賬資金撥付項目單位。最后，強化資金監(jiān)管力度。各級財政部門除定期和不定期對資金使用和管理進行檢查外，還積極與審計部門密切配合，做好項目年度審計和階段審計，形成了良好的監(jiān)督管理機制。

4.加強工程質(zhì)量監(jiān)督，嚴把項目管理關(guān)。第一，積極推行項目招投標(biāo)制。在招投標(biāo)整個過程中，始終堅持一個標(biāo)準(zhǔn)，對不符合報名條件資質(zhì)要求和未做好有效投標(biāo)書的投標(biāo)企業(yè)均予以作廢標(biāo)處理，杜絕了壟標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。第二，堅持項目公示制。我市各級農(nóng)發(fā)辦嚴格執(zhí)行《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室關(guān)于印發(fā)國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目和資金公示制暫行規(guī)定的通知》要求，對項目申報、項目實施和竣工驗收三個階段實行公示制。在項目建設(shè)重點工程，或明顯位置樹立公示牌、公示欄、公示墻等形式，將建設(shè)地點、建設(shè)時間、規(guī)劃方案、建設(shè)內(nèi)容、主要工程量、財政資金及農(nóng)民籌資投勞、效果效益、運行管護等內(nèi)容分階段進行公示。嚴格執(zhí)行公示制，既增強了我市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的透明度、公信力，又提高了廣大群眾對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的參與度和支持力，做到把好事辦實、把實事辦好。第三，采取項目監(jiān)理制。在項目建設(shè)過程中，農(nóng)發(fā)辦與監(jiān)理定期與不定期溝通相結(jié)合，日常溝通與重要問題溝通相結(jié)合，充分發(fā)揮工程監(jiān)理對農(nóng)發(fā)工程建設(shè)全過程的監(jiān)督管理作用。通過監(jiān)理措施，達到了按照工程建設(shè)合同控制工程建設(shè)投資、質(zhì)量和工期，同時協(xié)調(diào)有關(guān)單位間工作關(guān)系的目的，有效杜絕了挪用工程建設(shè)資金現(xiàn)象的發(fā)生，確保項目能夠按照設(shè)計保質(zhì)保量完成。第四，完善項目檢查驗收制度。在項目檢查上，做到經(jīng)?；?，各級農(nóng)發(fā)部門嚴格按照國家有關(guān)驗收標(biāo)準(zhǔn)，每年組織農(nóng)、林、水等有關(guān)部門的專業(yè)技術(shù)人員對項目建設(shè)情況進行檢查驗收，對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正，并限期整改。第五，積極落實管護責(zé)任。為確保項目區(qū)工程設(shè)施的管理，使之持續(xù)發(fā)揮效益，我市按照“誰收益、誰管護”的原則，在建后管護上采取了以下措施：一是及時辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)；二是與鎮(zhèn)、村簽訂管護責(zé)任書；三是成立村級管護隊，對轄區(qū)項目進行檢查、維修，確保項目正常運行。

（二）創(chuàng)新機制，打造資金管理新局面

1.選準(zhǔn)項目，做好財務(wù)計劃。首先，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理部門及時向社會發(fā)布項目申報指南等信息，增強項目申報的透明度和競爭性。完善項目庫管理制度，凡申請立項的項目，必須從項目庫中擇優(yōu)篩選。切實加強項目前期工作，推行專家評審制，注重實地考察，選擇具有提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、能長期發(fā)揮經(jīng)濟效益的項目作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目。其次，要求建設(shè)單位要做好資金籌措計劃和項目用款計劃，積極籌措包括財政資金、自籌資金，以及采取投資參股、補貼、貼息、有償扶持等多種形式吸引的金融資本、民間資本、工商資本等其他合法途徑籌集的資金。再次，資金籌集方式要逐步向以自籌資金、農(nóng)民投物投勞為主轉(zhuǎn)變，按照各項資金的投入比例形成資金拼盤后，以投入規(guī)?？刂祈椖恳?guī)模，按項目管理資金。最后，要求財務(wù)計劃合理確定地方財政配套資金和自籌資金，不得留有資金缺口，財務(wù)計劃一經(jīng)確定，不得隨意變更。

2.創(chuàng)新機制，加強資金管理。隨著國庫集中支付制度改革向縣級推進，我市的縣級報賬制逐步向國庫集中支付制度過渡，要求有條件的項目區(qū)可率先采用國庫集中支付制度，由財政部門在銀行為項目建設(shè)單位開設(shè)直接支付和授權(quán)支付零余額賬戶，將項目的各項工程和貨物款項直接支付到供應(yīng)商手中，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能開設(shè)項目專戶的問題。這樣不但能防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時占用、挪用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金，有效防止項目單位利用各種手段套取財政資金，而且加快了資金的支出進度，增加了資金支出的透明度。

3.加強監(jiān)督，做好績效評價。第一，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)的實體是在田間地頭，實地考察尤為重要，把實地考察與資金核算相結(jié)合，根據(jù)項目進度和合同規(guī)定進行資金撥付，防止單純以報賬資料為依據(jù)撥付資金。第二，全面推行工程建設(shè)監(jiān)理制，防止偷工減料、粗制濫造，確保工程建設(shè)質(zhì)量。對項目建設(shè)工程和資金使用情況進行公示，接受項目區(qū)群眾監(jiān)督。第三，在加強日常檢查的同時，做好中期檢查、專項檢查和竣工項目驗收工作。在項目竣工后，要經(jīng)過財政投資評審中心的評審，或委托具有資質(zhì)的中介機構(gòu)審核施工單位編制的工程竣工決算，并且要求審計、監(jiān)察部門進行監(jiān)督。第四，在項目竣工決算后，要求及時地將項目形成的資產(chǎn)移交給管理部門，加強項目資產(chǎn)的后期管護，提高項目資產(chǎn)的利用率，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。

（三）整合“資源”，開創(chuàng)監(jiān)督管理新局面

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，親自掛帥。本著貫徹落實國務(wù)院加強涉農(nóng)資金管理精神，北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目每年例行的專項檢查工作受到了市財政局領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。主管副局長親自掛帥，多次召開會議專題部署檢查工作，并明確指示農(nóng)發(fā)檢查不僅是對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理情況的調(diào)查了解，更是加大對基層干部貪污、騙取和挪用涉農(nóng)資金查處懲戒力度的重要舉措，要通過自查，達到規(guī)范管理，查處問題，預(yù)先防范，自我修復(fù)的目的。在布置工作時要求不走過場，制定完善嚴謹?shù)墓ぷ鞣桨?，落實工作措施；并在檢查過程中多次跟進了解情況，聽取匯報，提出下一步工作要求；對檢查發(fā)現(xiàn)的問題和不足要求各級農(nóng)發(fā)機構(gòu)自覺糾正，按規(guī)范整改，扎實完成專項自查工作。

2.整合資源，健全機構(gòu)。為高質(zhì)量完成專項自查工作，我市農(nóng)發(fā)辦成立了專項檢查組。由市農(nóng)發(fā)辦牽頭，聯(lián)合市局財政監(jiān)督檢查處和評審中心專家，成員包括項目工程方面和財務(wù)審計方面的專家。在實地檢查階段，檢查組分小組對所抽查項目區(qū)的項目年度實施計劃執(zhí)行情況、資金落實情況、財政資金支出情況、資金管理情況、項目管理制度執(zhí)行情況、基礎(chǔ)資料是否齊全、會計處理是否規(guī)范等進行了細致、全面的檢查。專家從各自專業(yè)角度對項目和資金管理情況的檢查保證了自查更具專業(yè)性和權(quán)威性。

二、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理中存在的問題及成因

通過檢查和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理取得了一些成績，但也不可避免的存在一些問題：

1.個別項目工程進度緩慢，以往年份存在未按期完工項目，或者已完工項目未及時驗收結(jié)算。

出現(xiàn)此類問題的原因為項目前期規(guī)劃立項時論證不充分，項目設(shè)計存在瑕疵，工期規(guī)劃不夠科學(xué)，資金撥付不及時導(dǎo)致工程進度落后；實際施工中受到氣候、環(huán)境、地形等影響導(dǎo)致建設(shè)內(nèi)容暫時擱淺。

2.個別區(qū)縣財務(wù)管理不規(guī)范，基礎(chǔ)工作不到位，項目檔案不完備。

出現(xiàn)此類問題的主要原因為縣級報賬制實施后，對區(qū)縣級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機構(gòu)財務(wù)管理人員的素質(zhì)要求越來越高。在任務(wù)量加重的情況下，個別基層財務(wù)管理制度不健全，財務(wù)人員會計核算水平不高，財政審核不嚴，導(dǎo)致對報賬制政策執(zhí)行的不到位。

3.項目管理不完善，個別地方項目未實行招投標(biāo)，已完工項目存在損毀、閑置、垃圾堆積等問題。

出現(xiàn)此類問題的主要原因為部分項目區(qū)為安排自身農(nóng)轉(zhuǎn)居勞動力就業(yè)，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定，由項目單位內(nèi)部施工企業(yè)承接；項目單位重建設(shè)輕管理，工程管護責(zé)任落實不到位。

三、下一步發(fā)展對策與建議

針對上述管理中存在的問題，為使北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)各項工作進一步完善，建議從以下幾方面入手：

一是完善項目前期設(shè)計。由于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目涉及內(nèi)容的多樣性，在設(shè)計申報環(huán)節(jié)，要完善專家初步論證，充分調(diào)動專家積極性，讓專家走到田間地頭，切實了解到項目建設(shè)的必要性與可行性，通過實地勘查，組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利多部門專家討論，提供真正符合實際的建議，增強項目可行性研究報告與初設(shè)方案的精確性，加快推進項目完工。

二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高縣級報賬制水平。市級農(nóng)發(fā)部門要多組織區(qū)縣財務(wù)人員的培訓(xùn)，一方面邀請專家通過講座等方式對基層農(nóng)發(fā)管理人員進行報賬制具體規(guī)定的講解，另一方面加強橫向溝通和交流，區(qū)縣之間互相發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，調(diào)動各項目區(qū)參與農(nóng)業(yè)開發(fā)工作的積極性和主動性。

三是提升項目過程管理。在項目建設(shè)環(huán)節(jié)，突出強化監(jiān)督檢查，堅持跟蹤問效，主動邀請并配合審計、財政監(jiān)督、投資評審等部門開展項目資金檢查，提高項目資金使用的合規(guī)性。特別是充分發(fā)揮監(jiān)理作用，確定監(jiān)理能夠客觀公正的履行職責(zé)，同時認真履行項目和資金公示制度。在項目完工階段，要增強項目尾款撥付管理，嚴格要求項目質(zhì)量，不符合要求堅決不予撥付尾款，嚴格按比例留存質(zhì)量保證金。農(nóng)發(fā)辦切實發(fā)揮職責(zé)，落實后期管護制度，對管護不力單位進行追責(zé)，確保工程后期應(yīng)用，充分發(fā)揮應(yīng)有效益。（作者單位：北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室）