劉偉娜

摘 要：1952年發(fā)生的倫敦?zé)熿F事件是20世紀(jì)十大環(huán)境公害事件之一。自此之后，英國(guó)政府通過(guò)完善相關(guān)法制、強(qiáng)化公眾參與、重視經(jīng)濟(jì)手段構(gòu)建出一個(gè)具有鮮明特色的英國(guó)大氣污染防治模式，有效地改善了環(huán)境空氣質(zhì)量。文章歸納和總結(jié)了英國(guó)大氣污染防治的主要經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)當(dāng)前廣東省大氣環(huán)境污染問(wèn)題提出以建立和完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、完善地方性法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、完善社會(huì)參與機(jī)制和強(qiáng)化科技支撐為主要內(nèi)容的政策啟示。

關(guān)鍵詞：大氣污染防治 經(jīng)驗(yàn) 英國(guó) 啟示

一、引言

英國(guó)是世界上最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家，同時(shí)也是最早遇到環(huán)境污染事件的國(guó)家。20世紀(jì)50年代，英國(guó)倫敦由于工業(yè)生產(chǎn)和居民生活大量燃燒煤炭，煙塵超量排放，發(fā)生了震驚世界的“倫敦?zé)熿F事件”，導(dǎo)致上萬(wàn)人因呼吸道疾病而死亡，使此次事件成為20世紀(jì)十大環(huán)境公害事件之一。自此之后，英國(guó)政府痛定思痛，通過(guò)采取有效措施，控制煤炭燃燒、減少尾氣排放，如今大氣污染已得到有效控制，環(huán)境質(zhì)量也得到根本改善，同時(shí)也積累了不少關(guān)于大氣污染防治的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)為廣東省治理霧霾天氣帶來(lái)諸多啟示與借鑒。

二、英國(guó)大氣污染防治主要經(jīng)驗(yàn)

（一）不斷完善法律體系

倫敦?zé)熿F事件之后，英國(guó)政府非常重視立法解決大氣污染問(wèn)題，經(jīng)過(guò)60余年的努力，目前業(yè)已形成較為完備的大氣環(huán)境保護(hù)法律體系。與中國(guó)類(lèi)似，英國(guó)早期也主要采取“末端治理”來(lái)治理空氣污染。倫敦市于1954年出臺(tái)《倫敦城法案》，控制煙霧排放；1956年頒布了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》（1968年修訂），將倫敦治理模式普及全國(guó)?！豆I(yè)環(huán)境健康和安全法》（1972）規(guī)定所有污染企業(yè)必須采取有效措施避免有毒害氣體排入大氣，否則予以嚴(yán)厲處罰；《空氣污染控制法案》（1974）規(guī)定公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的申訴權(quán)和工業(yè)燃料含硫上限。這些措施有效地減少了燃煤產(chǎn)生的煙塵和二氧化硫污染。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，交通污染取代工業(yè)污染成為倫敦空氣質(zhì)量的首要威脅，為此政府出臺(tái)系列措施，包括優(yōu)先發(fā)展公共交通、抑制私家車(chē)數(shù)量以及減少汽車(chē)尾氣排放等措施以尋求改善城市空氣質(zhì)量。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，英國(guó)開(kāi)始尋求改善環(huán)境空氣質(zhì)量的綜合性措施，出臺(tái)了《道路車(chē)輛監(jiān)管法》（1991）、《清潔空氣法》（1993修訂）、《環(huán)境法》（1995）、《大倫敦政府法案》（1999）、《污染預(yù)防和控制法案》（1999）及《氣候變化法案》（2008）等一系列空氣污染防控法案，對(duì)其他廢氣排放進(jìn)行嚴(yán)格約束，制定明確的處罰措施，以控制大氣污染。同時(shí)，從1995年起，英國(guó)依據(jù)當(dāng)年出臺(tái)的《環(huán)境法》，開(kāi)始制定國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，規(guī)定各個(gè)城市都要進(jìn)行空氣質(zhì)量的評(píng)價(jià)與回顧，對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，政府必須劃出空氣質(zhì)量管理區(qū)域，并強(qiáng)制在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)標(biāo)。隨后英國(guó)提出《能效：政府行動(dòng)計(jì)劃》（2004）、《氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》（2005）、《英國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》（2005）、《低碳建筑計(jì)劃》（2006）、《退稅與補(bǔ)貼計(jì)劃》（2007）、《英國(guó)能效行動(dòng)計(jì)劃2007》、《國(guó)家可再生能源計(jì)劃》（2008）及《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》（2009）等一系列計(jì)劃與政策，積極改善環(huán)境空氣質(zhì)量[1]。

英國(guó)大氣環(huán)境相關(guān)法律不僅體系完備，且范圍廣泛，涵蓋了大氣污染和尾氣排放的方方面面?？梢哉f(shuō)英國(guó)治理大氣污染的過(guò)程就是相關(guān)法律法規(guī)不斷修訂和完善的過(guò)程。

（二）公開(kāi)公平的公眾參與模式

英國(guó)公民在環(huán)境問(wèn)題的討論、決策、監(jiān)督、執(zhí)行上，有深厚的自治傳統(tǒng)和強(qiáng)大的社會(huì)根基。英國(guó)注重通過(guò)立法保障公眾環(huán)境知情權(quán)，是最早將空氣治理信息向民眾實(shí)時(shí)通報(bào)的國(guó)家。官方網(wǎng)絡(luò)向市民發(fā)布倫敦地區(qū)實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)以及各污染物每小時(shí)的濃度和一周趨勢(shì)圖。英國(guó)公民獲知空氣信息的途徑也不被官方獨(dú)家壟斷。公民能直接透過(guò)《自由信息法》向政府環(huán)保機(jī)構(gòu)索取相關(guān)數(shù)據(jù)，不得被拒絕。政府開(kāi)設(shè)的“英國(guó)空氣質(zhì)量檔案”網(wǎng)站、民間組織與倫敦國(guó)王學(xué)院環(huán)保組織合作開(kāi)設(shè)的“倫敦空氣質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)”均發(fā)布倫敦地區(qū)實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)。政府絕不敢指責(zé)民間監(jiān)測(cè)組織“非法”、“違規(guī)”、“不科學(xué)[2]。

（三）重視發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段作用

英國(guó)不但重視通過(guò)強(qiáng)制性的法律達(dá)到環(huán)境治理的目的，還重視通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)企業(yè)自愿減排。經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理、誰(shuí)花錢(qián)”，除可增加政府財(cái)稅收入外，經(jīng)濟(jì)措施同傳統(tǒng)的行政命令相比具有持續(xù)的刺激作用，通過(guò)環(huán)境成本內(nèi)部化，鼓勵(lì)人們采用更為有效的方法減少環(huán)境污染，削減污染物數(shù)量，逐漸形成自愿減污的環(huán)境治理方式。自20世紀(jì)70年代以來(lái)英國(guó)政府就開(kāi)始通過(guò)征收環(huán)境稅、排污權(quán)交易、出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策等措施達(dá)到降低治理成本，提高環(huán)境治理效率的目標(biāo)。作為經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，財(cái)稅措施對(duì)改善英國(guó)環(huán)境質(zhì)量效果明顯。

（四）注重科技創(chuàng)新及應(yīng)用

在英國(guó)治理空氣污染的過(guò)程中，科學(xué)技術(shù)發(fā)揮了關(guān)鍵的指導(dǎo)性作用。英國(guó)政府鼓勵(lì)企業(yè)采用大氣污染控制技術(shù)改革生產(chǎn)工藝，優(yōu)先采用無(wú)污染或少污染的工藝，這是防治大氣環(huán)境污染的根本途徑。政府層面上，積極組織、引導(dǎo)和企業(yè)生產(chǎn)采用先進(jìn)工藝；通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)企業(yè)自愿采用先進(jìn)技術(shù)減排，實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化；通過(guò)公眾參與和社會(huì)激勵(lì)手段，迫使企業(yè)淘汰落后工藝，積極采用更好的減排技術(shù)。

三、廣東大氣污染防治問(wèn)題與挑戰(zhàn)

（一）大氣污染源排放結(jié)構(gòu)復(fù)雜

目前，廣東大氣污染正在從煤煙型污染向煤煙型和機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣型污染相復(fù)合轉(zhuǎn)變。在城市內(nèi)部，各類(lèi)排放源在不同的高度、不同的地理位置排放多種污染物，構(gòu)成了復(fù)雜的大氣污染排放結(jié)構(gòu)。

（二）環(huán)境空氣質(zhì)量要求提高

隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量的要求逐漸提高，國(guó)家也適時(shí)收緊環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，廣東部分城市大氣污染物整治工作壓力巨大。特別是珠江三角洲地區(qū)，由于占全省近80%的多種大氣污染物在這一狹小空間集中排放，對(duì)珠三角環(huán)境空氣質(zhì)量持續(xù)改善帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，使珠三角成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大氣復(fù)合污染的典型地區(qū)。

（三）多方參與、多措并舉的污染治理模式還未完成建立

廣東省在大氣環(huán)境立法和相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)制訂方面，還有巨大的改進(jìn)空間，特別是在公眾參與機(jī)制、促進(jìn)企業(yè)自愿減排的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策等方面還沒(méi)有形成較完善的體制。

四、啟示和建議

（一）建立和完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制

財(cái)稅約束與財(cái)稅激勵(lì)是英國(guó)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行環(huán)境治理的顯著特征，英國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，完善、有序的排污權(quán)交易體系對(duì)鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)工藝流程、減少污染物排放發(fā)揮著重要作用[3]。廣東省也應(yīng)借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，注重采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方法實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境治理目標(biāo)。目前，我省已經(jīng)初步建立了排污權(quán)交易制度，仍應(yīng)配套完善財(cái)稅政策，簡(jiǎn)化行政干預(yù)，充分發(fā)揮財(cái)稅作為環(huán)境治理的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，對(duì)主動(dòng)進(jìn)行節(jié)能減排和設(shè)備改造的企業(yè)提供資金扶持，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)罰結(jié)合的治污方式；同時(shí)，應(yīng)健全交易市場(chǎng)的監(jiān)督制度，履行政府部門(mén)在排污權(quán)交易中的監(jiān)管職責(zé)。

（二）完善地方性法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

完善法規(guī)規(guī)章。加快《廣東省排污許可證管理辦法》、《廣東省大氣污染防治條例》的制修訂工作，完善總量控制、排污許可、應(yīng)急預(yù)警、責(zé)任追究等制度，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有機(jī)銜接，按照“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)、多排放多負(fù)擔(dān)”原則完善環(huán)境污染損害賠償制度。健全標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)的制、修訂工作，加快修訂和完善廣東省重點(diǎn)行業(yè)大氣污染物排放限值標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）完善全社會(huì)參與機(jī)制。

從英國(guó)公眾參與實(shí)踐成效看，公眾參與不僅提升了公民的環(huán)保意識(shí)，又對(duì)政府的環(huán)境行為施以重大影響，倒逼政府謹(jǐn)慎處理環(huán)境議題。建議廣東省建立和完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，及時(shí)發(fā)布城市環(huán)境空氣質(zhì)量信息和重污染行業(yè)企業(yè)環(huán)境信息；建立和完善環(huán)境公益訴訟制度，探索將公益訴訟引入環(huán)境糾紛解決機(jī)制，將其納入普通民事訴訟、法律援助制度，進(jìn)而形成系統(tǒng)有效的環(huán)境權(quán)益救濟(jì)制度，將公眾日趨增長(zhǎng)的環(huán)境權(quán)益訴求納入規(guī)范有序的管理中，更好地保障公眾的環(huán)境權(quán)益；通過(guò)地方立法賦予公眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)，明確規(guī)定公眾參與監(jiān)督環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法行為和協(xié)助環(huán)保部門(mén)查處大氣環(huán)境違規(guī)違法案件的途徑與方式。

（四）強(qiáng)化科技支撐。

大氣污染防治科技攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化推廣都離不開(kāi)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新。要進(jìn)一步加大大氣污染領(lǐng)域軟科學(xué)研究力度，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)、工藝的研發(fā)與應(yīng)用，切實(shí)提高大氣污染治理能力。通過(guò)自主研發(fā)和對(duì)外引進(jìn)相結(jié)合的方式，大力發(fā)展脫硫、脫硝、除塵、揮發(fā)性有機(jī)物治理等相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)，支持環(huán)保企業(yè)建設(shè)工程技術(shù)研發(fā)中心和工程研究中心（工程實(shí)驗(yàn)室），開(kāi)發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的廢氣處置和利用的產(chǎn)品、設(shè)備。加強(qiáng)大氣污染防治技術(shù)人才與隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)人才交流與人員培訓(xùn)，切實(shí)提高科研人員、管理人員的科學(xué)素質(zhì)和管理協(xié)調(diào)能力，逐漸形成國(guó)內(nèi)一流的大氣污染防治專(zhuān)家咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)、技術(shù)研發(fā)團(tuán)隊(duì)和環(huán)境管理團(tuán)隊(duì)。

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