魯成樹(shù)　范業(yè)婷

摘要：統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究，是為了統(tǒng)籌分配各行各業(yè)用地，協(xié)調(diào)各級(jí)各部門(mén)用地關(guān)系，綜合發(fā)揮土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。文章針對(duì)安徽省不同區(qū)域土地利用中存在的問(wèn)題，探討了適宜不同區(qū)域發(fā)展的土地利用模式，并針對(duì)不同的模式提出了相應(yīng)的土地管理政策建議，以期促進(jìn)安徽省不同區(qū)域土地利用更加協(xié)調(diào)、合理。

關(guān)鍵詞：土地利用；安徽??；差別化；統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

2009年，安徽省先后設(shè)立皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)和皖南國(guó)際文化旅游示范區(qū)，部分市縣于2010年和2011年相繼被納入中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和大別山連片扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)，要求加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力推進(jìn)區(qū)域生產(chǎn)力布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。如何統(tǒng)籌區(qū)域土地利用，探索差別化土地利用模式，制定差別化土地管理政策自然成為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的必要手段和措施。

一、安徽省不同區(qū)域土地利用中存在的問(wèn)題

（一）皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)

該區(qū)域包括合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城八市全境和六安市金安區(qū)、舒城縣，共59個(gè)縣（市、區(qū)）。

隨著耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度的加大，建設(shè)用地的拓展空間受限，建設(shè)用地供給壓力越來(lái)越大，且建設(shè)用地內(nèi)部挖潛不足，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難度加大。區(qū)內(nèi)均以經(jīng)濟(jì)效益較高的第二產(chǎn)業(yè)為主，各市集群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，職能發(fā)揮的差別化也不明顯。

（二）皖南國(guó)際文化旅游示范區(qū)

該區(qū)域包括黃山、池州、宣城、馬鞍山、蕪湖、銅陵、安慶等7市，共47個(gè)縣（市、區(qū)）。

區(qū)內(nèi)旅游資源豐富度不同，旅游業(yè)發(fā)展不均衡，土地利用效率差異明顯。大部分生態(tài)用地分布于示范區(qū)南部山區(qū)地帶，北部平原區(qū)生態(tài)用地面積較少，生態(tài)用地布局不盡合理。區(qū)域內(nèi)多為丘陵山區(qū)，開(kāi)發(fā)建設(shè)難度大，土地利用率達(dá)93.00%，可作為宜耕的土地后備資源十分有限，耕地保護(hù)壓力大。

（三）中原經(jīng)濟(jì)區(qū)

該區(qū)域包括宿州市、淮北市、阜陽(yáng)市、亳州市、蚌埠市和淮南市鳳臺(tái)縣、潘集區(qū)，共30個(gè)縣（區(qū)）。

隨著耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度的加大，各項(xiàng)用地的供給面臨較大壓力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)、區(qū)域土地利用的任務(wù)艱巨。區(qū)內(nèi)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善并沒(méi)有引起足夠的重視，生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不夠。部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)面臨巨大的壓力。

（四）大別山連片扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)

該區(qū)域包括安慶望江縣、宿松縣、潛山縣、岳西縣、太湖縣、六安金寨縣、壽縣、霍邱縣、阜陽(yáng)臨泉縣、阜南縣、潁上縣和亳州利辛縣，共12個(gè)縣。

該區(qū)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，但規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)尚未形成，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏支柱型產(chǎn)業(yè)和重大牽動(dòng)性產(chǎn)業(yè)，發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。區(qū)域內(nèi)森林過(guò)量采伐，陡坡墾荒不能及時(shí)還林，水土流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重。區(qū)村莊布局散亂，區(qū)域土地整治規(guī)劃滯后，各項(xiàng)涉農(nóng)發(fā)展規(guī)劃相互脫節(jié)，土地整治難度較大。

二、安徽省不同區(qū)域土地差別化模式探討

（一）皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)土地利用模式——“資源集約+城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

全面實(shí)施“三集中”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地。充分利用地上、地下空間，提高單位土地面積產(chǎn)出強(qiáng)度，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。加大土地資源清理整合力度，盤(pán)活存量土地，優(yōu)先開(kāi)發(fā)未利用地和廢棄地。以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為依托，加速城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的加速對(duì)接。以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推進(jìn)田、水、路、村、房綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，加快新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

（二）皖南國(guó)際文化旅游示范區(qū)土地利用模式——“生態(tài)旅游+產(chǎn)業(yè)融合”

在有限的旅游用地上，依據(jù)用地現(xiàn)狀，最大限度集約利用土地，賦予其復(fù)合型旅游功能，注重景觀設(shè)計(jì)與環(huán)境的融合，形成具有多元旅游功能的生態(tài)格局。加強(qiáng)旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合，發(fā)展旅游新模式，形成富有生命力的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)，提高土地利用綜合效益。

（三）中原經(jīng)濟(jì)區(qū)土地利用模式——“新型城鎮(zhèn)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”

因地制宜探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，發(fā)揮縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，依據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特性和交通區(qū)位、生態(tài)環(huán)境條件，科學(xué)確定新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)模。實(shí)施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群培育工程，加快發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，壯大龍頭企業(yè)，培育知名品牌，做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

（四）大別山區(qū)土地利用模式——生“態(tài)移民+特色農(nóng)業(yè)”

積極發(fā)揮各貧困縣自身優(yōu)勢(shì)，將工業(yè)園區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和移民搬遷相結(jié)合，依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大貧困地區(qū)剩余勞動(dòng)力向當(dāng)?shù)卮笾谐鞘泻蜄|部沿海地區(qū)的輸出力度。發(fā)揮區(qū)域生態(tài)環(huán)境多樣化的優(yōu)勢(shì)，將以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為特色的大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和山區(qū)條件下分散細(xì)小經(jīng)營(yíng)的農(nóng)、林、土、特產(chǎn)品有機(jī)結(jié)合起來(lái)，提高農(nóng)產(chǎn)品的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

三、土地利用差別化對(duì)策建議

（一）實(shí)施促進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的土地政策

1. 控制建設(shè)用地總量，有序增加建設(shè)用地流量

在安排新增建設(shè)用地時(shí)同步減少原有存量建設(shè)用地，既保持建設(shè)用地總量不變又增加建設(shè)用地流量，在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量穩(wěn)定、新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)等流量指標(biāo)，統(tǒng)籌保障建設(shè)用地供給。

2. 實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度

結(jié)合國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定的工程建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地宗地規(guī)模和容積率等建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)，制定和實(shí)施更加節(jié)約集約的地方性建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)。

3. 深入推進(jìn)低效建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)

通過(guò)依法直接收回、淘汰落后產(chǎn)能、實(shí)施“退二進(jìn)三”、企業(yè)兼并重組、企業(yè)跨行業(yè)轉(zhuǎn)型、企業(yè)行業(yè)內(nèi)提升等方式，推進(jìn)低效建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)工作。

4. 探索推行按市域范圍開(kāi)展增減掛鉤，建立掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制

在示范區(qū)內(nèi)探索推行按市域范圍開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，建立掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制，允許掛鉤指標(biāo)在市域范圍內(nèi)跨縣區(qū)進(jìn)行配置，擴(kuò)大土地增值收益，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

5. 建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

對(duì)農(nóng)民退出宅基地的補(bǔ)償，應(yīng)在保證其農(nóng)民獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障前提下，采用合理的價(jià)格評(píng)估方法測(cè)算拆遷補(bǔ)償價(jià)格，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。給農(nóng)民提供多樣化的選擇方式，并允許農(nóng)民可以選擇一次性補(bǔ)償也可以選擇收益分配權(quán)的補(bǔ)償。

（二）實(shí)施促進(jìn)皖南國(guó)際文化旅游示范區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的土地政策

1. 強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管控制度

旅游產(chǎn)業(yè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃要求，已在市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃上安排，或列入規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目清單的旅游項(xiàng)目用地，視為符合土地利用總體規(guī)劃。

2. 探索旅游產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)管理政策

對(duì)觀光型旅游景區(qū)中未改變農(nóng)用地用途和功能的生態(tài)景觀用地，可按實(shí)際地類(lèi)管理，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。生態(tài)景觀用地、不改變地類(lèi)性質(zhì)的用地按實(shí)際地類(lèi)管理。

3. 探索旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)融合新模式

綜合運(yùn)用增減掛和舊村莊改造政策，鼓勵(lì)農(nóng)民集體和農(nóng)民以依法批準(zhǔn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地參與開(kāi)發(fā)旅游，通過(guò)建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)方式發(fā)展旅游。

4. 旅游用地年度計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單列管理

省國(guó)土資源廳在本年度建設(shè)用地指標(biāo)下達(dá)時(shí)，將旅游項(xiàng)目用地指標(biāo)作為專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)單列，由市人民政府根據(jù)每年旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行指標(biāo)分配，年末上報(bào)項(xiàng)目清單至省國(guó)土資源廳進(jìn)行備案，當(dāng)年未使用完畢的可滾動(dòng)下一年度使用。

（三）實(shí)施保障中原經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的土地政策

1. “兩規(guī)”結(jié)合切實(shí)保障區(qū)域各類(lèi)用地

以創(chuàng)新的思路，積極推進(jìn)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)”結(jié)合，形成“兩規(guī)”結(jié)合的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系和格局，實(shí)行用地指標(biāo)“前期適當(dāng)集中下達(dá)，后期相應(yīng)核減”的管理模式。

2. 探索實(shí)施“人地掛鉤”模式

在城鄉(xiāng)結(jié)合部，將整治后的建設(shè)用地，除新農(nóng)村建設(shè)所需用地外，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設(shè)。通過(guò)土地綜合整治，建設(shè)具有城市功能的新型農(nóng)村，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)、就地城鎮(zhèn)化。

3. 加快土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

把土地流轉(zhuǎn)與建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)糧田、打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)緊密結(jié)合起來(lái)，逐步形成以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干、其他組織形式為補(bǔ)充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

4. 探索和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

通過(guò)政策細(xì)化規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用途，集體建設(shè)用地用途必須符合依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和村莊、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃。開(kāi)辟非公益性建設(shè)用地從統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)獲取的途徑，對(duì)依法取得的集體建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等用途的權(quán)力。

（四）實(shí)施推行大別山區(qū)開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重的土地管理政策

1. 加強(qiáng)土地利用調(diào)控指標(biāo)控制，保障區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)建設(shè)

根據(jù)區(qū)域土地資源特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，適當(dāng)加大土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)特別是未利用地計(jì)劃指標(biāo)傾斜，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生改善和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等重大項(xiàng)目用地需要，保障城鄉(xiāng)建設(shè)必要用地。

2. 規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)化規(guī)模化經(jīng)營(yíng)

鼓勵(lì)承包農(nóng)戶(hù)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵(lì)有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)。加大糧食生產(chǎn)支持力度，原有糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼歸屬由承包農(nóng)戶(hù)與流入方協(xié)商確定，新增部分應(yīng)向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜。

3. 鼓勵(lì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，加快生態(tài)扶貧搬遷工作

優(yōu)先安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于山區(qū)生態(tài)扶貧搬遷安置，對(duì)符合規(guī)劃的移民安置點(diǎn)，盡量下達(dá)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，做到應(yīng)保盡保。跨行政區(qū)域的搬遷農(nóng)戶(hù)，放寬建房審批權(quán)限，及時(shí)落實(shí)完善建房手續(xù)。

4. 創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，深化集體林權(quán)制度改革

建立和落實(shí)耕地保護(hù)“一把手”負(fù)總責(zé)制度，形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。對(duì)于已明晰產(chǎn)權(quán)、完成登記發(fā)證的林地、林木，在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林?quán)權(quán)利人可采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)。

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*基金項(xiàng)目：本文系2013安徽省國(guó)土資源軟科學(xué)研究項(xiàng)目“安徽省統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的土地差別化管理政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2013010）的階段性成果。

（作者單位：魯成樹(shù)，安徽師范大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)院；范業(yè)婷，巢湖敬業(yè)土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限責(zé)任公司。范業(yè)婷為本文通訊作者）