殷玉萍

[摘要]黨的十八屆四中全會提出：“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度?！蹦壳?，我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系還存在著一些不足。要在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下完善縱向體系和橫向體系，完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明；循環(huán)經(jīng)濟；法律體系；建設(shè)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.076

黨的十八屆四中全會提出：“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，促進生態(tài)文明建設(shè)。”法律體系是法律的有機統(tǒng)一整體。生態(tài)文明也是一個完整的體系，我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的構(gòu)建具有重要指導(dǎo)意義。針對循環(huán)經(jīng)濟法律體系存在的不足，要從縱向和橫向的不同視角來完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

1 我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系存在的問題

近些年來，我國初步建立了促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的相應(yīng)的法律規(guī)范，促進了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。然而，我國的循環(huán)經(jīng)濟立法還處于初級階段。

1.1 循環(huán)體系建構(gòu)的理念與生態(tài)文明理念的距離

在建構(gòu)循環(huán)經(jīng)濟的法律體系上，主要存在兩個方面的問題。一是以行政管理手段為主要內(nèi)容的立法理念。我國循環(huán)經(jīng)濟立法突出對循環(huán)經(jīng)濟某些領(lǐng)域的“行政管理”，而不是以法律、經(jīng)濟、技術(shù)手段為主，行政手段為輔。在立法上呈現(xiàn)明顯的“行政管理”法傾向，不符合生態(tài)文明理念下對立法的整體性、系統(tǒng)性和促進性要求。二是以部門立法和利益分割為主要程序特征的立法理念。一些循環(huán)經(jīng)濟立法并不是從循環(huán)經(jīng)濟本身固有的經(jīng)濟規(guī)律和生態(tài)規(guī)律出發(fā)，而是從部門角度和利益出發(fā)，設(shè)計立法的結(jié)構(gòu)和邏輯，各個部門都試圖通過立法和政策制定來為本部門爭取更多的管理權(quán)限，有利益的事情各個部門爭著做，沒有利益的事情各個部門則互相推諉。這一立法程序特征顯然與生態(tài)文明的理念要求不相符合。

1.2 循環(huán)經(jīng)濟縱向體系存在的問題

從縱向來看，循環(huán)經(jīng)濟立法存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：一是相關(guān)配套立法缺乏?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》作為基本法已經(jīng)實施，但是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟僅僅靠這一部法律還不夠。從法律體系構(gòu)成來看，某些領(lǐng)域還是立法空白，無法可依。二是地方立法明顯不足。我國各地區(qū)對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重視程度差異較大，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平也各不相同。與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章在不同地區(qū)的數(shù)量、質(zhì)量和層次也是參差不齊。很多地方性立法都不同程度地存在著立法用語不規(guī)范、不準確、容易產(chǎn)生歧義。從立法層次上看，一些地方立法形式為政府或部門規(guī)章，而由地方人大或人大常委會頒布的地方性法規(guī)為數(shù)較少，而地方政府又一般委托地方行政主管部門負責(zé)起草工作，由于在起草工作中沒有行之有效的立法監(jiān)督，受地方部門利益的影響，往往使這些規(guī)章烙下地方部門利益的痕跡。因此，地方有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的立法明顯不足。

1.3 橫向體系存在的問題

橫向的循環(huán)經(jīng)濟法律體系除了《循環(huán)經(jīng)濟促進法》外，還包括環(huán)境保護、資源、能源、生產(chǎn)、流通、廢物綜合利用等領(lǐng)域的法律。這些法律與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》之間的相互重合和不協(xié)調(diào)問題比較突出，某些方面的規(guī)定甚至相互矛盾和沖突。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》與循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的其他法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)體現(xiàn)在與生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域立法的不協(xié)調(diào)；與資源開發(fā)利用保護領(lǐng)域立法的不協(xié)調(diào)；與清潔生產(chǎn)領(lǐng)域立法的不協(xié)調(diào)；與廢物回收和循環(huán)利用方面立法的不協(xié)調(diào)。而不同部門出臺的規(guī)章、政策或文件也存在一定的沖突，在一定程度上制約和阻礙了循環(huán)經(jīng)濟立法的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性及有效實施，影響了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

2 完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系的主要措施

2.1 生態(tài)文明理念指導(dǎo)下縱向體系的完善

健全和完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系，從縱向的效力等級看，要建立和健全由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、標準和規(guī)范性文件所組成的循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

第一，建立和完善相關(guān)配套法規(guī)。由于我國的國情和立法特點所決定，無論是《清潔生產(chǎn)促進法》，還是《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，均具有原則性特點，可操作性不強。因此，加強配套立法成為落實基本立法中規(guī)定的各項制度、措施的重要途徑。在循環(huán)經(jīng)濟配套立法方面，要加強資源的節(jié)約使用和綜合利用及環(huán)境保護的立法。要抓緊制定節(jié)約用水、節(jié)約用地、節(jié)約原材料、資源綜合回收利用、節(jié)約能源等專門法規(guī)。第二，制定相關(guān)標準規(guī)范。標準規(guī)范是循環(huán)經(jīng)濟法律體系的重要組成部分。加快相關(guān)標準規(guī)范的制定，是完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系的重要工作。通過標準規(guī)范的制定和實施，有助于保障資源節(jié)約、污染預(yù)防、廢棄物減量化措施的貫徹實施。第三，加強地方立法。我國各地區(qū)發(fā)展水平很不平衡。法律公布后，各個地方根據(jù)法律的原則性規(guī)定制定相應(yīng)的實施條例或者實施細則是非常必要的。加強地方立法，必須在國家立法的框架內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)的特色和實際情況，制定促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。

2.2 生態(tài)文明理念指導(dǎo)下橫向體系的完善

從橫向領(lǐng)域看，循環(huán)經(jīng)濟法律體系需要完善幾個方面的立法：其核心要求是循環(huán)利用和無害利用。該思路是以循環(huán)經(jīng)濟的物質(zhì)流動規(guī)律為標準并符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。完善循環(huán)經(jīng)濟立法體系，重點需要以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，以促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展為指針，協(xié)調(diào)好相關(guān)立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的關(guān)系問題，適時修訂相關(guān)立法，使各項立法相互協(xié)調(diào)配套，發(fā)揮整體合力。

第一，資源開發(fā)利用保護領(lǐng)域立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調(diào)。一是物權(quán)立法?！段餀?quán)法》是有關(guān)資源權(quán)屬和利用的基本法。應(yīng)在《物權(quán)法》的總則、所有權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等部分增加體現(xiàn)“資源節(jié)約、回收利用”等循環(huán)經(jīng)濟理念的條款規(guī)定。二是水資源立法。主要是按照循環(huán)經(jīng)濟的“節(jié)約”和“循環(huán)”理念修改和設(shè)計《水法》的相關(guān)制度。三是土地資源立法。修改《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》等專門立法，完善征地制度，形成節(jié)約用地的約束機制，有效發(fā)揮土地規(guī)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用。四是礦產(chǎn)資源立法。主要修訂《礦產(chǎn)資源法》中的探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度、礦產(chǎn)資源稅和資源補償費制度等內(nèi)容。第二，能源立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調(diào)。抓緊制定能源基本法和石油天然氣法，填補這些領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的立法空白。完善《可再生能源法》在核能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等領(lǐng)域的配套規(guī)定，強化法律的實施效果。第三，生產(chǎn)領(lǐng)域立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調(diào)。從我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的需求看，集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的《清潔生產(chǎn)促進法》的調(diào)整范圍缺乏對消費領(lǐng)域的考慮；從立法模式上看，必須有約束力較強具有操作性的措施來推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展；從立法目的看，《清潔生產(chǎn)促進法》旨在污染預(yù)防，而循環(huán)經(jīng)濟不僅需要從活動輸出端預(yù)防廢物污染的產(chǎn)生，還要從輸入端推動資源節(jié)約及其高效利用等。為保持《清潔生產(chǎn)促進法》的相對穩(wěn)定，又為了支持循環(huán)經(jīng)濟的深化發(fā)展，在保持《清潔生產(chǎn)促進法》的基礎(chǔ)上，必須對《循環(huán)經(jīng)濟促進法》進行調(diào)整。兩者的關(guān)系就好比是總體和部分的關(guān)系。第四，流通消費領(lǐng)域立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調(diào)。為增強這些規(guī)定的可操作性，應(yīng)當(dāng)修訂《消費者權(quán)益保護法》，在該法中增加對企業(yè)和消費者對強制回收消費品的強制回收責(zé)任的更具體的規(guī)定，增加對消費一次性消費品的控制和約束機制，引導(dǎo)公眾選擇環(huán)境友好型產(chǎn)品進行綠色消費；同時應(yīng)當(dāng)修訂《政府采購法》，建立政府綠色采購制度，要求政府優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品并增加政府綠色采購的責(zé)任約束和配套措施。第五，廢物回收和循環(huán)利用立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調(diào)。加強廢物回收和循環(huán)利用的立法或修訂。在立法領(lǐng)域，《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》、《再生資源回收管理辦法》、《報廢汽車回收管理辦法》等。在配套措施上，圍繞多元化回收和再利用體系規(guī)范建設(shè)，建立相關(guān)的政策、標準、市場準入等機制，發(fā)揮社會力量，支持社會性中介組織的投入。對部門規(guī)章中一些已成熟的制度措施，從部門規(guī)章層次提升到行政法規(guī)層次，增加相關(guān)立法的權(quán)威性。第六，污染防治領(lǐng)域立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的協(xié)調(diào)。需要修訂《環(huán)境保護法》。在新的歷史形勢下，這部“超期服役”的法律，亟待修改，確立其在環(huán)境資源保護領(lǐng)域的基本法地位；強化地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的法律約束；圍繞“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，鼓勵單位和個人在資源的開采、生產(chǎn)環(huán)節(jié)及在商品流通、消費過程中節(jié)約使用、高效使用、重復(fù)使用、清潔使用、綜合利用等，減少對資源能源的消耗，減輕對環(huán)境的壓力”，補充相關(guān)法律內(nèi)容，從各類活動的廢物污染輸出端為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供有力的環(huán)境管理控制條件。在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》修訂中應(yīng)當(dāng)分別規(guī)定政府、企業(yè)和個人在污水處理、回收利用方面的義務(wù)和責(zé)任?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》應(yīng)當(dāng)突出對末端廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)的環(huán)境監(jiān)管要求，保證產(chǎn)出的廢物得到合適的處置，不對環(huán)境產(chǎn)生污染；而《循環(huán)經(jīng)濟促進法》應(yīng)當(dāng)突出對廢物的綜合回收利用的法律調(diào)整。

以上對我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系現(xiàn)狀進行的分析，以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，從縱向和橫向調(diào)整領(lǐng)域的角度，揭示了我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系中與生態(tài)文明的要求相比存在的問題，并遵循生態(tài)文明理念的要求提出了相應(yīng)的完善建議。隨著生態(tài)文明理念的增強，循環(huán)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，循環(huán)經(jīng)濟法律體系也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的調(diào)整和完善。這樣，才能保障和促進循環(huán)經(jīng)濟以至循環(huán)型社會的發(fā)展。