劉松

摘要：城市化和工業(yè)化的推進，致使大量集體土地被征收，房屋拆遷不斷增加。實施拆遷的公共利益之爭、上位法的缺失、補償標準不統(tǒng)一以及救濟程序不完善，致使征地房屋拆遷過程中矛盾不斷，成為社會關注的熱點。通過完善頂層制度設計，建立公共利益論證機制，界定合理的補償安置標準以及完善責任追究和救濟程序，以期完善和規(guī)范征地房屋拆遷行為。

關鍵詞：征地房屋拆遷，制度，公共利益，頂層設計

一、問題的提出

根據現行法律規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，集體建設用地特定用途除外。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，集體土地大量被征收，由此產生了大量的集體土地上房屋被拆遷，也引發(fā)了大量矛盾。由于現行法律規(guī)定將集體土地房屋作為地上附屬物，納入征地補償安置范疇，全國范圍內至今尚無專門的法律對集體土地上房屋拆遷予以規(guī)范。各地補償安置政策各不相同，引發(fā)較多的質疑和矛盾，已成為各方關注的熱點。

二、存在的主要問題及原因分析

（一）實施拆遷的公共利益之爭

集體土地上房屋作為地上附屬物，其拆遷的公共利益性也應與土地征收的公共利益性一致。目前，公共利益之爭主要體現在兩個方面：一是集體土地征收的公共利益性。按照法律規(guī)定，征收集體土地應當滿足公共利益的要求，然而我國實行土地利用年度計劃管理制度，對“農轉用”指標的考量往往更為關注。二是實施拆遷時公共利益性。眾所周知，集體土地征收和其地上房屋的拆遷往往是分離的，實施拆遷時，土地的用途往往已發(fā)生改變，不再滿足公共利益要求。

（二）上位法的缺失

現行法規(guī)政策，對集體土地上房屋拆遷補償安置沒有統(tǒng)一的規(guī)定，而實踐操作迫切需要能夠得到各方當事人的認可的制度。各個城市在拆遷補償安置政策的效力等級以及制度設計上，差別巨大。同樣是集體土地上房屋拆遷，在不同的城市，甚至同一城市不同的區(qū)、縣，其補償安置程序、標準及糾紛處理往往大相徑庭。比如，補償安置政策，有的城市頒布出臺地方法規(guī)，有的城市頒布政府規(guī)章，更多的城市通過規(guī)范性文件規(guī)范予以規(guī)定；對達不成補償安置協(xié)議的處理，就存在多種制度設計，有的城市設置成裁決制度，有的城市通過責令交地方式解決，有的城市參照國有土地上補償制度，由相關部門做出補償決定。由于缺乏頂層設計，實踐中各種制度的存在，也引起被拆遷人的質疑，也使得一提起集體土地上房屋補償安置，往往呈現一邊倒的輿論傾向。

（三）補償標準的不統(tǒng)一

根據現行法律規(guī)定，地上附著物和青苗費的補償標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。實踐中，往往是市、縣人民政府制定補償安置標準，且各地差距較大?，F行補償標準主要有三種：一是補償與安置相分離。對被拆遷房屋予以成本價補償，即按照重置價格結合成新的原則確定補償標準，同時，根據人口情況確定安置房屋面積；二是參照國有土地上房屋補償標準，對集體土地上房屋進行市場評估并給予補償；三是設計一套補償標準，同時向被拆遷人提供拆遷安置房予以申購，在制度設計上將補償標準與拆遷安置房相掛鉤，確?！安鹨贿€一”的目標。

（四）救濟程序不完善

一是責任追究的缺失。近年來，引發(fā)輿論焦點的征地房屋拆遷事件，主要集中在“未征先拆”、“邊征邊拆”以及程序不到位上，而拆遷往往又涉及整個城市的發(fā)展，進而導致對這些明顯違法行為缺乏有效的責任追究。沒有高壓線的拆遷，往往問題頻生，不僅嚴重侵害了被拆遷人的合法權益，同時也損害了政府公信力。二是矛盾糾紛處置機制的缺失?，F實中，我們往往也看到，僅僅極少數人因為高額的補償要求，導致整個拆遷項目無法推進，實踐中對合法的、具有可操作性的糾紛解決機制及強制執(zhí)行實施機制是迫切需要的，這不僅是依法實施拆遷的保障，也是維護被拆遷人合法權益的保障。

三、對策和建議

（一）建立健全征地房屋拆遷的頂層制度設計

頂層設計是核心，建立和完善征地房屋拆遷法律法規(guī)，是依法實施拆遷的關鍵和核心。《土地管理法》的修改及集體土地征收條例出臺的呼聲已經很多年了，該項工作也早已啟動，但是需要進一步加快進程。正是由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，導致各地政府在集體土地上房屋拆遷政策制定上隨意性過大，拆遷程序和補償標準十分混亂。筆者認為，至少四個方面的內容需要進行頂層設計。一是應當明確征地房屋拆遷補償安置工作的職責分工，包括主管部門、實施部門及相關部門的職責。各方當事人的權利和義務。二是應當明確實施拆遷的程序，包括拆遷啟動的程序、實施程序以及矛盾糾紛處置程序等。三是應當合理確定補償安置標準，鑒于各地實際情況以及現行補償安置標準差距較大，對于補償標準的規(guī)定不宜一刀切，應以被拆遷人“居住條件”是否得到保障作為評判標準。四是完善農村宅基地相關制度，明晰農民房屋產權。眾所周知，實施拆遷時，農民房屋產權如何確認直接關系到補償安置能否順利推進的關鍵，尤其是經由買賣、繼承后，農民房屋產權歸屬往往十分復雜，這一系列問題，需要通過有關部門出臺相應法律予以明確。

（二）完善 “公共利益”論證機制

“從來沒有哪個制度否認過憲法的征收權，重要的是對征收的法律限制?！蔽覈稇椃ā泛汀段餀喾ā范加忻鞔_的規(guī)定，國家可因公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。但是如何保障實施征收及拆遷時符合公共利益的要求，相關法律法規(guī)沒有明確的程序和標準?，F行制度中，不論是公益性建設用地還是經營性用地都通過征收制度取得，其中商業(yè)開發(fā)以公共利益名義進行征收損害了廣大群眾的利益，而且通過行政權力的方式來推動，這樣嚴重損害了政府的公信力。

公共利益的定義至今仍存在爭議，而且從立法技術上看，公共利益難以詳盡列舉，但是從集體土地房屋拆遷實踐看，應當做到以下兩個方面：一是需要有明確的公共利益論證程序，落實中央“進一步縮小征地范圍”的要求。一個項目是否屬于公共利益需要進行論證，沒有這一機制，對于被拆遷人而言，等于剝奪了其救濟的權利。二是公共利益的界定可以通過明確列舉和具體問題具體分析的方法實現。除明確為公共利益的之外，對于其他項目，可以通過使用的主體、公共用途的效果、征收財產直接目的等因素進行衡量。

（三）制定合理的補償安置標準

補償是征收的核心要件。根據征收的經典理論，通常認為，依據公平的市場價值對財產所有者的損失進行評估被認為是確立補償標準的最佳選擇。公平市場價值是指雙方在無任何強迫下，經驗豐富、信息靈通的買方愿意付給自愿出售其不動產（包括土地和建筑物等被認為是不動產一部分的其他附屬物）的賣方的價格。目前，從我國相關法律、法規(guī)規(guī)定的情況來看，一般堅持的是“適當補償”、“相應補償”或“合理補償”的原則。綜合考量集體土地房屋補償標準，各個城市基本上通過制定相應標準，并按照相應的指導標準進行補償，而透過各個城市差異較大的補償標準背后，基本上都是以保障被拆遷人居住條件為中心的。目前，筆者認為，首先應當區(qū)別公益拆遷補償和商業(yè)拆遷補償。對于因公益拆遷補償，筆者認為，盲目的進行“一刀切”并不合適，應當以安置為主，提供拆遷安置房供其申購，以保障不降低被拆遷人原有居住水平。一是集體土地上房屋的取得與宅基地分配制度密切相關的。宅基地使用權具有福利性質，其功能就是保障被拆遷人居住條件。二是要考慮補償安置標準的合理性。應當結合各地補償標準能否保障被拆遷人居住條件，在此基礎上加以完善。三是要充分考慮到政策的延續(xù)性。各地經濟發(fā)展狀況不同，其實施的補償安置標準并不相同，強行統(tǒng)一會引發(fā)前后政策難以銜接。

（四）健全和完善救濟制度

征地房屋拆遷中，被拆遷人利益保護問題直接關系到社會穩(wěn)定大局，多渠道多形式的救濟制度有利于將群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道。首先，應進一步完善責任追究制度。對于違法拆遷、違反法定程序以及違反強制實施拆遷的行為，強化責任追究機制。要有明確的責任追究機制的啟動、調查及結果通報機制，確保責任追究落到實處。其次，建立多種形式的協(xié)調溝通平臺。拓寬被拆遷人意見表達渠道，引導群眾通過法定程序表達自己的利益訴求。再次，完善司法救濟制度，加大司法救濟的力度。司法部門應當進一步放寬涉及征地房屋拆遷案件的準入門檻，不能簡單的先行政后司法，應當允許有關權利人尋求司法救濟，并通過公正的司法權制約政府的土地征收行為，維護被拆遷人合法權益。

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（作者單位：南京市集體土地房屋拆遷管理中心）