要實現(xiàn)全面監(jiān)督，除完全垂直化外，中央應該進一步整合資源，成立大巡視委，每一個負責監(jiān)督若干黨和國家的機關。

中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協(xié)機關——七家此前未有派駐紀檢機構監(jiān)督的中央和國家重要機關，被首次列入中央紀委的派駐監(jiān)督名單。

2014年12月11日，中央政治局常委會議審議通過了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》（下稱《意見》），其中包括上述顯著變化，也意味著中國紀檢監(jiān)察派駐制度改革開始提速。

從此，中央紀委的監(jiān)督觸角借由改革派駐制度延伸至此前鮮少涉及的黨和國家權力中樞，“派駐全覆蓋”向前邁出關鍵一步。

同時，《意見》也對紀檢監(jiān)察派駐制度的派駐形式、工作職責、后勤保障等方面都做出調(diào)整細化，多樣化的名稱將被統(tǒng)一為“中央紀委派駐紀檢組”。

80余派駐空白

按《中國共產(chǎn)黨章程》，中央紀委根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或者紀律檢查員。派駐監(jiān)督是中央紀委紀檢職能的重要組成部分，其本質(zhì)是黨內(nèi)監(jiān)督，派駐機構則是常設機構。

2014年12月24日，中央紀委副書記、紀律檢查體制改革專項小組副組長陳文清參加中央紀委監(jiān)察部官網(wǎng)在線訪談時透露，目前在140多個中央一級黨和國家機關中，80多個單位還沒有派駐。

派駐制度設立之初，為何沒有在全部機關中鋪開？北京航空航天大學公共管理學院教授、廉潔研究與教育中心主任任建明認為，當時囿于人力物力是一方面，更重要的原因在于，由于派駐機構的設置并非強制性，種種利益博弈下，對權力更大更集中的機構留下了口子。

中共十八屆三中全會《決定》明確提出，要全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。“《意見》的出臺，正是這一精神的貫徹落實?！比谓髡f。

根據(jù)《意見》，派駐機構將根據(jù)工作的需要和業(yè)務的關聯(lián)性，實行單獨派駐和歸口派駐兩種形式。對系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對象多的部門，單獨設置派駐機構；對業(yè)務相近、相關或者是系統(tǒng)規(guī)模小、監(jiān)督對象少的部門，歸口設置派駐機構，即一個派駐機構負責監(jiān)督多個部門。中國紀檢監(jiān)察報報道，七家新設單位中包括單獨派駐的兩家，歸口派駐的五家。

消極辦案難題

派駐機制曾被寄予厚望，實踐中也曾失衡走樣?！霸隈v在單位是外人，到紀委來是客人，久了就成了陌生人。”這句在派駐機構中廣為流傳的段子，一針見血直指病灶。

任建明指出，統(tǒng)一管理之前，派駐機構的人事權受制于駐在部門。

“許多派駐機構的人員監(jiān)督辦案往往流于形式，重心放在日常黨風廉政建設這種少得罪人的工作上。”任建明說。

不僅如此，在中央紀委派駐某部委紀檢組的一位工作人員告訴記者，紀檢組長是駐在部門的黨組成員，要分管一些業(yè)務部門，所以他們也要承擔一部分駐在部門的工作，“監(jiān)督辦案”反倒成了“副業(yè)”。

2014年第2期《廉政瞭望》報道，四川省紀委人士透露一組數(shù)據(jù)：近五年來，省紀委監(jiān)察廳44個派駐派出機構中，有21個沒有初核一件線索，有35個沒有辦理一件案件、處分一人。

“不要說怠于辦案，許多派駐紀檢組長甚至成為了辦案的阻力，有時會為了給駐在部門領導面子，瞞報駐在部門人員的違法違紀問題?！比谓髡f。

更為極端的是，不少派駐機構負責人本身腐化為違紀對象。近期，河南省高級法院原黨組成員、紀檢組長李長根，山西省紀委監(jiān)察廳派駐山西省文化廳原紀檢組副組長、監(jiān)察室主任尹晉光，河南省濮陽市紀檢委派駐國稅局原紀檢組長李平安等官員因違紀問題紛紛落馬。

“人財事”求變

陳文清指出，目前派駐機構在覆蓋范圍、職責定位、日常監(jiān)督等方面還存在很多不適應的地方，不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題不同程度地存在。

為了解決這些問題，《意見》從總體要求、機構設置、職責權限、工作關系、管理保障、組織領導六個方面，提出加強中央紀委派駐機構建設的思路和要求。

在工作職責上，《意見》明確將派駐機構從黨風廉政建設主體責任中抽離，使其重心放在辦案上，其監(jiān)督執(zhí)紀問責的重點對象是駐在部門領導班子及中管干部和司局級干部。同時，《意見》也通過加強對派駐機構人員的考核、追責制度，意欲消除以往的“不辦案”或者“怠于辦案”情形。

“派駐機構的職責權限變得更加清晰，也明確了和駐在部門的監(jiān)督、被監(jiān)督關系，這應該可以起到一定效果?！敝泄仓醒朦h校教授林對記者說。

對于增多的派駐機構，任建明認為可能會增加官員數(shù)量。陳文清解讀《意見》時說，這次派駐機構改革不是簡單的存量調(diào)整，改革后派駐監(jiān)督覆蓋的部門和單位將增加近兩倍。在具體操作上，將本著精簡、效能的原則，堅持內(nèi)涵式改革，盡可能少地增加機構、編制，比如，紀檢組長可能就增加一兩個人。

中央紀委的這次派駐工作，被形象地稱為“做手術”。這次“手術”中，由于要將紀檢組派駐于全國人大、全國政協(xié)、中央辦公廳等高規(guī)格的機構，派駐機構的職級該如何設定尚不清晰。由于《意見》明確派駐機構的問責對象包括駐在部門領導班子，以全國人大為例，負責人為中央政治局常委，那么按照過去的慣例，該派駐機構是否至少設定為副國級？

“派駐機構如果囿于職級便辦不了案、起不到監(jiān)督作用，最終要靠職級來解決監(jiān)督問題，那一定是這項制度出了問題?！比谓髡f。

派駐之后，對這些權力機構該如何實現(xiàn)監(jiān)督值得制度設計者思考。任建明認為，在現(xiàn)有制度框架下，對這七家單位新設派駐紀檢機構，象征意義大于實際意義。在他看來，獨立性才是派駐制度的關鍵。派駐機構的人事權雖已回歸，但財權、物權仍由駐在部門掌控。

根據(jù)《暫行辦法》，派駐機構干部享受駐在部門同職級干部待遇，工資外津（補）貼、補助（獎金），以及生活福利、住房、醫(yī)療、退休等事宜由駐在部門負責。雖然《意見》明確派駐機構工作經(jīng)費在駐在部門預算中單列，但任建明認為，這顯然并未完全“斷奶”，利益仍有所粘連。

除完全垂直化外，林認為，要實現(xiàn)全面監(jiān)督，中央應該進一步整合資源，成立大巡視委，每一個負責監(jiān)督若干黨和國家的機關。

“反腐機構應該更大力度整合。派駐機構延伸會導致機構眾多、人員分散。理想狀況是，設中央和省兩級反腐敗機構，中央層面對派駐機構進行橫向整合，在省級層面進行橫向和縱向整合，把歸口派駐做大，用這樣的設置來實現(xiàn)異體監(jiān)督和全覆蓋?！比谓鹘ㄗh。