龐永真

摘 要：主體功能區(qū)的建立能夠有效整合資源，充分利用各個地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢，彌補各區(qū)域在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的不足，為生態(tài)資源的保護(hù)提供新思路。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)，通過主體功能區(qū)各區(qū)域生態(tài)責(zé)任的科學(xué)劃分以及生態(tài)資源和生態(tài)財政指標(biāo)的確定，通過生態(tài)預(yù)算編制、生態(tài)預(yù)算執(zhí)行、生態(tài)預(yù)算決算形成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)從決策、執(zhí)行到反饋的有機系統(tǒng)工程，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的科學(xué)性和可持續(xù)性，為政府生態(tài)環(huán)境政策的制定提供了有效的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū) 生態(tài)預(yù)算 運行系統(tǒng)

中圖分類號：F062.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）02-020-02

當(dāng)今社會生態(tài)環(huán)境儼然已成為影響人類生存和發(fā)展的重要因素。生態(tài)資源分布不平衡、生態(tài)保護(hù)責(zé)任劃分不清、生態(tài)保護(hù)意識不強等問題的存在，嚴(yán)重制約著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主體功能區(qū)的建設(shè)彌補了區(qū)域資源分配不均、城市發(fā)展不平衡、生態(tài)保護(hù)資金不足等問題，促進(jìn)了城市建設(shè)的發(fā)展，更為區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了新的契機。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)是以主體功能區(qū)為依托，以生態(tài)預(yù)算為手段建立起的旨在為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供事前設(shè)定、事中監(jiān)督、事后評價的系統(tǒng)，為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了新的途徑。

一、構(gòu)建主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的要素分析

1.主體功能區(qū)。主體功能區(qū)是生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)建立的主體。所謂主體功能區(qū)是為規(guī)范和優(yōu)化空間開發(fā)秩序，根據(jù)區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力，按照一定指標(biāo)劃定的在全國或上級區(qū)域中承擔(dān)特定主體功能定位的地域。主體功能區(qū)的劃分必須考慮到空間管理的要求和能力，以及相應(yīng)地區(qū)人口分布、資源環(huán)境承載能、國土利用等要素的實際情況。對于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必須充分利用各個地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢，彌補各區(qū)域在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的不足，促進(jìn)主體功能區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.生態(tài)預(yù)算。生態(tài)預(yù)算是由地方環(huán)境舉措國際理事會（ICLEI）研究設(shè)計出的，旨在通過生態(tài)預(yù)算保持各個地區(qū)的生態(tài)收支平衡，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)預(yù)算是一種沿用年度預(yù)算平衡原理，科學(xué)設(shè)定環(huán)境資源的實物量指標(biāo)和階段目標(biāo)，在預(yù)算年內(nèi)監(jiān)測指標(biāo)的實際值，在預(yù)算年末評估目標(biāo)完成情況并制定下一輪預(yù)算的環(huán)境管理制度。生態(tài)預(yù)算不是一種簡單的經(jīng)濟(jì)預(yù)算過程，而是以管理為基礎(chǔ)的，充分運用管理學(xué)理論的管理模式。同時，生態(tài)預(yù)算是一種動態(tài)的宏觀調(diào)控系統(tǒng)，它包括生態(tài)預(yù)算編制、生態(tài)預(yù)算執(zhí)行、生態(tài)預(yù)算決算，并運用經(jīng)濟(jì)預(yù)算理論對系統(tǒng)要素進(jìn)行及時監(jiān)督和調(diào)整，以確保生態(tài)環(huán)境的平衡。

3.系統(tǒng)。系統(tǒng)是指將各個部分有機聯(lián)系起來的整體。在系統(tǒng)中各個組成部分具有各自不同的功能和性質(zhì)，同時在一定環(huán)境的作用下，各個組成部分相互聯(lián)系、相互作用衍生出個體所不具備的新功能和性質(zhì)。系統(tǒng)功能并不簡單是各個組成部分的功能之和，其功能往往大于功能之和。系統(tǒng)一般包括目標(biāo)、責(zé)任、環(huán)境三個要素。目標(biāo)主要包括總目標(biāo)和分目標(biāo)，總目標(biāo)是各個組成部分共同追求的目標(biāo)，分目標(biāo)則是為實現(xiàn)總目標(biāo)各組成部分所要各自達(dá)成的目標(biāo)；責(zé)任是各個部分所要履行的職責(zé)，在系統(tǒng)中，責(zé)任的劃分是影響系統(tǒng)運行的重要因素，科學(xué)合理的責(zé)任劃分有助于系統(tǒng)的良好運行；環(huán)境包括外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境，外部環(huán)境是系統(tǒng)之外的客觀存在的各種影響因素的總和。內(nèi)部環(huán)境是指系統(tǒng)各自組成部門運行的人力、財力、物力等各種因素。

二、構(gòu)建主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的理論分析

1.府際關(guān)系理論。府際關(guān)系理論即政府間關(guān)系理論，是指不同層級政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它涉及政府內(nèi)部各部門間縱向和橫向關(guān)系以及權(quán)力分工關(guān)系。分為橫向、縱向、斜向和網(wǎng)絡(luò)型幾種類型。在主體功能區(qū)內(nèi)，政府之間的關(guān)系屬于橫向府際關(guān)系。學(xué)者普遍認(rèn)為在橫向府際關(guān)系之中最重要的活動為“競爭”與“合作”。府際關(guān)系理論重在動態(tài)研究各級政府間為了執(zhí)行政策或提供服務(wù)而形成的互動運作關(guān)系，為研究政府之間的關(guān)系提供了有力的理論支撐。

主體功能區(qū)建立在多級政府基礎(chǔ)上，政府間的關(guān)系是關(guān)系到主體功能區(qū)發(fā)展的重要因素。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算涉及到財政部門、國土部門、統(tǒng)計部門、人力資源管理部門等不同部門，而目前在主體功能區(qū)內(nèi)充斥著各種制度的交叉與制度的空檔，因此只有加強各地政府以及部門間的合作才能實現(xiàn)實物與資源、信息的有效利用、才能促使生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的有效運行。

2.戴明循環(huán)理論。世界著名管理大師戴明博士認(rèn)為，有效的管理應(yīng)該是一個閉合的環(huán)，他將管理程序分為Plan（計劃）、Do（執(zhí)行）、Check（檢查）和Action（處理）。因此，戴明循環(huán)又稱為pdca循環(huán)或戴明環(huán)。戴明環(huán)是按pdca的順序進(jìn)行質(zhì)量管理，并且循環(huán)不止地進(jìn)行下去的科學(xué)程序。戴明環(huán)具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬓院涂茖W(xué)性，通過每個階段性目標(biāo)的實現(xiàn)為下一個階段目標(biāo)的運行指明了方向，并提高了每個階段的起點，促進(jìn)了整體系統(tǒng)的向前發(fā)展。

生態(tài)預(yù)算的整個運行系統(tǒng)便是一個戴明環(huán)。以生態(tài)預(yù)算編制為起點，為生態(tài)資源和生態(tài)財政確定了方針和目標(biāo)以及活動計劃；生態(tài)預(yù)算執(zhí)行則通過具體運作，實現(xiàn)計劃中的內(nèi)容；最終由生態(tài)預(yù)算決算對執(zhí)行計劃的結(jié)果進(jìn)行考察，核實各指標(biāo)的完成情況，并提供結(jié)果反饋。生態(tài)預(yù)算的整體循環(huán)提高了政府對生態(tài)資源管理的科學(xué)性和可控性。

3.生態(tài)承載力理論。生態(tài)承載力是指生態(tài)系統(tǒng)在不損害自我調(diào)節(jié)能力的前提下所能提供的生態(tài)效益的閾值，只有在閾值范圍內(nèi)，生態(tài)系統(tǒng)才能穩(wěn)定運行持續(xù)供給人類生態(tài)效益，超出閾值范圍生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力降低，最終失去調(diào)節(jié)資源和環(huán)境容量的能力。生態(tài)承載力理論限定了生態(tài)預(yù)算的支出限額，為生態(tài)預(yù)算提供了參考。生態(tài)預(yù)算所規(guī)定的資源使用量不能超過生態(tài)承載力，即城市生態(tài)效應(yīng)的支出量要小于供給量，避免出現(xiàn)生態(tài)負(fù)債使生態(tài)平衡遭到破壞。

生態(tài)承載力在一段時間內(nèi)是相對穩(wěn)定的，因此生態(tài)預(yù)算的支出限額一段時間內(nèi)也是相對固定的。生態(tài)預(yù)算支出限額的確定在一定程度上提高了生態(tài)預(yù)算的配置效率和運用效率，有效提高政府環(huán)境管理的效率，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，在生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)運行的過程中，必須嚴(yán)格遵守生態(tài)承載力理論所規(guī)定的限度，以避免生態(tài)預(yù)算不當(dāng)所帶來生態(tài)環(huán)境的過度消耗，造成生態(tài)環(huán)境的破壞，進(jìn)而促使政府環(huán)境管理的失靈。

三、構(gòu)建主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的模型分析

主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)模型的建立是生態(tài)預(yù)算程序和環(huán)境管理系統(tǒng)相結(jié)合的產(chǎn)物。筆者在對主體功能區(qū)、生態(tài)預(yù)算、系統(tǒng)等要素以及相關(guān)理論分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的模型，如圖所示。

1.主體責(zé)任劃分。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)主體責(zé)任劃分是指各地區(qū)政府、專家團(tuán)隊、社會公民等不同主體在生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)中所承擔(dān)的權(quán)力與責(zé)任。政府是生態(tài)預(yù)算政策的制定者，在生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)中占據(jù)重要的地位。政府負(fù)責(zé)生態(tài)預(yù)算政策的制定以及生態(tài)預(yù)算指標(biāo)的建立。根據(jù)府際關(guān)系理論，在主體功能區(qū)內(nèi)，各政府間存在著競爭與合作的關(guān)系，在制定生態(tài)預(yù)算政策時要清晰劃分各政府間的責(zé)任，通過地方財政轉(zhuǎn)移支付等形式，實現(xiàn)各政府部門的良好協(xié)作。生態(tài)預(yù)算是一種科學(xué)的經(jīng)濟(jì)方法，在生態(tài)預(yù)算的執(zhí)行過程中，需要專家學(xué)者對生態(tài)預(yù)算的運行狀態(tài)進(jìn)行有效的指導(dǎo)，以使生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)順利運行。社會公民則應(yīng)對以生態(tài)預(yù)算報告為核心的生態(tài)績效評估結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)督，注重信息披露質(zhì)量，提高對政府行政行為的有效監(jiān)督。

2.生態(tài)預(yù)算指標(biāo)體系。生態(tài)預(yù)算指標(biāo)體系主要包括生態(tài)資源指標(biāo)和生態(tài)財政指標(biāo)。生態(tài)資源指標(biāo)主要包括大氣環(huán)境、水環(huán)境、海洋環(huán)境、景觀環(huán)境等指標(biāo)。如對于城市大氣環(huán)境的指標(biāo)設(shè)置，可以通過當(dāng)?shù)卮髿庵蠧O2、SO2、TSP等污染物的濃度表示。生態(tài)財政指標(biāo)主要指地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)各科目的資金投入。生態(tài)預(yù)算指標(biāo)必須建立在對主體功能區(qū)的各個城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以生態(tài)承載力的考察與評價的基礎(chǔ)上，并參考各個地區(qū)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的指標(biāo)體系。生態(tài)預(yù)算指標(biāo)的確定不僅包括對指標(biāo)科目的確定還包括對指標(biāo)體系的考核。生態(tài)預(yù)算績效評價考核指標(biāo)應(yīng)該將實物量與貨幣量資源環(huán)境的結(jié)合起來，既要考察污染物排污放達(dá)標(biāo)與總量削減、環(huán)境質(zhì)量的等生態(tài)管理指標(biāo)，也要對政府環(huán)保專項經(jīng)濟(jì)資金等貨幣量進(jìn)行評價。要根據(jù)主體功能區(qū)內(nèi)各分地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特點建立差別化生態(tài)預(yù)算績效評價考核指標(biāo)。

3.生態(tài)預(yù)算運行流程。生態(tài)預(yù)算主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算決算。生態(tài)預(yù)算編制是要確定年度內(nèi)主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境的各級指標(biāo)和權(quán)重，主要包括生態(tài)資源預(yù)算和生態(tài)財政預(yù)算；生態(tài)預(yù)算執(zhí)行主要指在戰(zhàn)略目標(biāo)及績效目標(biāo)擬定后生態(tài)資金的投入及運用；生態(tài)預(yù)算決算是指通過生態(tài)產(chǎn)生績效編制生態(tài)評價報告，對將評價結(jié)果進(jìn)行反饋。生態(tài)預(yù)算是一項基于“投入—過程—產(chǎn)出（結(jié)果）”的因果鏈，并由決策、執(zhí)行、總結(jié)和反饋組成的動態(tài)控制和協(xié)作的系統(tǒng)工程；并且它還是一種正反饋機制，這種機制既為編制生態(tài)預(yù)算提供了基本依據(jù)，又為檢驗預(yù)算效果、不斷改進(jìn)和提升預(yù)算水平打通了有效渠道。

生態(tài)環(huán)境的保護(hù)已成為人類生存和發(fā)展不可忽視的重要因素。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的建立為預(yù)防生態(tài)資源環(huán)境管理責(zé)任真空，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的系統(tǒng)發(fā)展，提供了有效途徑。目前，我國對于生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的研究還處于起步階段，研究深度不夠。在今后的研究中，應(yīng)進(jìn)一步加強主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)環(huán)境、結(jié)構(gòu)以及各子系統(tǒng)內(nèi)部合作方式的研究，以期對我國主體功能區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供科學(xué)的理論支撐。

[本文為秦皇島市科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計劃項目，項目名稱：京津冀主體功能區(qū)建設(shè)過程中我市生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)建設(shè)研究，項目編號：201401A376]

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（作者單位：燕山大學(xué) 河北秦皇島 066004）

（責(zé)編：賈偉）