王子燦

摘要：20世紀80年代為了打破城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分割格局，更好地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源支持工業(yè)發(fā)展以及發(fā)揮城市帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展的輻射作用，進行了“市管縣”行政體制改革。但是由于改革速度過快，改革沒有考慮到具體城市特殊經(jīng)濟實力狀況，“市管縣”行政體制改革在特定區(qū)域內(nèi)的弊端凸顯，在一些經(jīng)濟實力相比其轄下縣域經(jīng)濟弱的城市，出現(xiàn)“小馬拉大車”“市卡縣”、“市刮縣”等現(xiàn)象，嚴重阻礙縣域經(jīng)濟發(fā)展，而且“市管縣”行政體制增加了管理層次，增設管理機構(gòu)與人員，造成行政成本浪費、政策執(zhí)行扭曲。市場經(jīng)濟、信息技術(shù)以及管理手段為“省直管縣”體制改革創(chuàng)造條件，給予縣級政府更大的對經(jīng)濟社會事務管理權(quán)限，不僅能夠克服“市管縣”行政體制的弊端，還能夠促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、公共服務均等化、節(jié)約行政成本，為我國城鎮(zhèn)化建設道路打牢基礎。

關(guān)鍵詞：省直管縣；縣域經(jīng)濟發(fā)展；公共服務均等化；行政體制改革

一、“省直管縣”促進縣域經(jīng)濟發(fā)展

我國目前的財政方面分稅制結(jié)合政府體系的壓力型權(quán)力運行特點，地方政府中上級政府往往具有對稅種的分配具有決定權(quán)，上級政府經(jīng)常占有容易收取且收入多的稅種，層級越低的地方政府在稅收收入優(yōu)勢越低，層級越多，導致地方政府財政壓力越大。在我國，省級政府、市政府、縣政府當中，縣政府經(jīng)過省市兩級政府的在稅收方面優(yōu)先選擇之后，往往稅種在稅收中優(yōu)勢越來越小。所以，減少政府縱向?qū)蛹?，在我國分稅制和壓力型體制背景下，對縣級政府財政具有解放意義。

一方面，“市管縣”體制容易造成“市刮縣”現(xiàn)象。在行政層級劃分上，縣級政府隸屬于市級政府，縣域經(jīng)濟服從于市級政府規(guī)劃，由于在績效考核方面注重市級政府對于城市建設方面的貢獻，所以市級政府多側(cè)重于優(yōu)先發(fā)展城市，縣域經(jīng)濟多服從于城市經(jīng)濟建設，縣級財政由市級政府管理，市級政府將財政收入多投入到城市經(jīng)濟和基礎設施建設，為了城市建設需要，不惜犧牲縣域經(jīng)濟，迫于財政束縛，縣級政府沒有足夠的財政能力支持本區(qū)域經(jīng)濟建設。另一方面“市卡縣”現(xiàn)象在“市管縣”行政體制下也比較突出?！笆泄芸h”體制增加了行政管理層次，使行政審批程序更加復雜，意味著更多的政府干預，不利于縣級政府根據(jù)本區(qū)域特殊條件規(guī)劃經(jīng)濟的自主性，阻礙市場經(jīng)濟作用有效發(fā)揮。

“省直管縣”使縣級政府擁有對本區(qū)域規(guī)劃以及財政的自主性，有利于增強縣級政府治理能力。在壓力型體制這種政府運作特點下，縣級政府承擔更多的政策執(zhí)行任務，然而縣級政府往往陷入一個困境，那就是責任和能力不匹配，縣級政府在執(zhí)行政策或命令時往往缺乏足夠的權(quán)限和財政支持?！笆≈惫芸h”體制改革能夠解決這個矛盾，首先使縣級政府擁有更多的行政自主權(quán)，根據(jù)本區(qū)域特殊的地理狀況和資源條件合理規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展藍圖，減少及簡化財政審批程序，激發(fā)市場活力，刺激經(jīng)濟發(fā)展。其次，擁有足夠的財政支持本區(qū)域經(jīng)濟建設?？h財省管“可以繞過市這一級周轉(zhuǎn)，提高財政資金運轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化縣主觀上的努力程度，調(diào)動縣發(fā)展的積極性。”[1]縣級財政由省政府管理避免“市刮縣”現(xiàn)象，增強縣級政府財政能力，對縣域經(jīng)濟擁有足夠的財政支持力度，完善和優(yōu)化基礎設施，搭建優(yōu)良平臺，營造完善的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為市場運行注入活力。

二、“省直管縣”促進公共服務均等化

改革開放至今，隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及公眾生活水平的提高，一方面公眾對于公共服務的數(shù)量和質(zhì)量要求日益增高，另一方面作為公共服務主要供給主體的縣級政府能力呈現(xiàn)相對不足的狀況。

首先，縣級政府公共服務供給能力不足主要原因在于“事權(quán)”和“財權(quán)”不匹配，縣級政府承擔主要的供給責任，然而財政支持能力不足。我國政府壓力型體制下，縣鎮(zhèn)級政府處于地方政府體系中最底層，往往承擔上級政府分派的任務，承擔主要執(zhí)行任務。服務型政府建設中縣鎮(zhèn)兩級政府成為重點，然而，壓力型體制的一個明顯缺點就是上級政府部門在層層分解任務時往往層層加碼，縣級政府往往承擔繁重的額外的事務責任，而財政卻享受最不占優(yōu)勢的稅種，造成事責與財政能力不匹配，對服務型政府建設造成阻礙，不利于城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設。

其次，由于市政府的特殊性，即領導管理縣級政府，在行政和財政方面主導縣級政府，也承擔城市自身發(fā)展責任，往往注重城市利益，造成縣級政府沒有足夠的財政資源投入縣區(qū)域公共服務供給，造成城鄉(xiāng)公共服務供給存在差別。人事方面的錦標賽式的選拔機制，市政府領導往往注重城市的建設，爭取晉升的政治資本，往往忽視縣級區(qū)域建設，忽視縣級公共服務的財政投入，縱向方面造成市縣地方公共服務供給不均衡。同時，地方政府之間的財政收入不平均也造成貧困縣和發(fā)達縣之間橫向方面公共服務供給不均等。

“省直管縣”體制改革構(gòu)建“雙螺旋”央地治理結(jié)構(gòu)，有利于完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，避免“市刮縣”現(xiàn)象，賦予縣級財政自主權(quán)，彌補地方財政之間收入差別，促進城鄉(xiāng)縱向和地方橫向之間公共服務均等化。“雙螺旋”央地治理結(jié)構(gòu)相比“單螺旋”層級架構(gòu)具有無法比擬的作用，“自下而上的“市-省-中央”，從較發(fā)達和富裕的城市地區(qū)獲取稅收；再通過另一個螺旋架構(gòu)“中央-省-縣”，更直接、更有效地向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付?！盵2]一方面縣級財政由省政府直管，避免資金轉(zhuǎn)移支付過程中市級政府的“截流”現(xiàn)象，即防止市級政府對縣級政府財政過度汲取以及省級政府對縣級政府撥款扣留，增強了縣級政府對地方公共服務供給能力，縮小城鄉(xiāng)縱向公共服務供給差別。另一方面，消除市與市之間的壁壘，更好地規(guī)劃縣與縣之間公共服務供給，加大對貧困縣的扶持，縮小縣與縣之間橫向公共服務供給差別，全面實現(xiàn)公共服務均等化，更好滿足公眾對公共服務的訴求，建設服務型政府。

三、“省直管縣”有利于提高行政效率、節(jié)約行政成本

我國改革開放事業(yè)進入深水期，要堅定不移地推進改革開放事業(yè)向前發(fā)展離不開政治體制改革的支撐。自改革開放以來，我國政治體制改革取得明顯成效，而今，政治體制改革有必要進一步推動，進入新的階段，省直管縣體制改革無疑將成為我國政治體制改革的下一重點任務。

根據(jù)現(xiàn)代管理理論認為在條件允許的情況下，扁平化管理是最有效率的管理方式，管理層級越多，將意味著損失政策執(zhí)行效率，浪費更多行政成本，信息傳播過程中更容易失真，這種管理方式是由于管理技術(shù)落后而采取的一種傳統(tǒng)的管理方式，隨著管理手段、人員素質(zhì)提高、交通通訊質(zhì)的變化，尤其網(wǎng)絡的普及，多層級管理方式將逐漸成為過去。扁平化管理即通過減少管理層次、精簡機構(gòu)、裁減冗員、增大管理幅度，目的是提高行政效率、節(jié)約行政成本，是行政體制改革追求的目標，信息技術(shù)、現(xiàn)代管理手段、公務員技能以及交通運輸?shù)倪M步為扁平化管理提供了技術(shù)基礎?！笆泄芸h”行政體制改革是基于時代條件的考量，但由于時代的發(fā)展，技術(shù)條件的進步，“市管縣”體制飽受詬病，例如：機構(gòu)臃腫、人浮于事，導致行政成本浪費；行政層級過多、機構(gòu)職能重疊，相互推諉，導致行政效率低下。

“市管縣體制的設計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間信息的溝通往往受到地市級的遲滯，這在信息網(wǎng)絡高度發(fā)達和交通十分便利的今天越來越不合時宜”[3]由省直接管理縣級政府，減少市一級政府對縣級政府管理符合行政管理扁平化，省級政府的政策或命令直接下達至縣政府，縮減傳遞層級，避免了政策傳輸過程中失真而導致政策執(zhí)行異化，盡量較少決策在時間和空間延遲過程提高執(zhí)行效率。同時，精簡行政機構(gòu)、裁減冗員，減少財政支出，節(jié)約行政成本。（作者單位：長春工業(yè)大學政治與行政管理學院）

參考文獻：

[1]龐明禮：《“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究》，《北京行政學院學報》，2007年第4期。

[2]朱光磊：《中國政府發(fā)展研究報告——地方政府發(fā)展與府際關(guān)系》，中國人民大學出版社，2013年版。

[3]伍開昌：《論市管縣體制之局限性及新行政體制的構(gòu)建》，《福建行政學院福建經(jīng)濟管理干部學院學報》，2003年第3期。