賈鳳鳳

摘要：在改革土地使用制之后，土地市場與地方政府之間，其關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。但是，在當(dāng)前的城市土地出讓當(dāng)中，由于地方政府的失范行為，產(chǎn)生了很多的問題。在轉(zhuǎn)型期的財政分權(quán)當(dāng)中，地方政府之間分化獨立，形成了一個利益主體。它對于當(dāng)前制度框架中的地方經(jīng)濟(jì)增長，可以通過資源的掌控加以推動，從而對租金進(jìn)行最大化的壟斷。這就使得地方政府介入經(jīng)濟(jì)的能力得到了加強(qiáng)。地方政府在實現(xiàn)效用目標(biāo)函數(shù)最大化的過程中，土地資源發(fā)揮了重要的作用。由此也形成了房地產(chǎn)、金融信貸、招商引資、地方財政、土地等方面復(fù)雜的格局，從而攪亂了土地市場秩序。

關(guān)鍵詞：城市土地出讓；地方政府；經(jīng)濟(jì)行為

前言：中國是典型的地少人多國家，人口和土地之間，始終存在著較大的矛盾。然而，在漫長的發(fā)展歷程當(dāng)中，卻并沒有提高土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。在傳統(tǒng)的計劃體制當(dāng)中，城市土地的實物指標(biāo)分配，主要是通過行政手段進(jìn)行的。由于沒有從經(jīng)濟(jì)角度約束土地使用者，使得不良的占地現(xiàn)象十分嚴(yán)重，進(jìn)而也引發(fā)了土地資源浪費、城市用地結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象。在新時期的發(fā)展當(dāng)中，我國改革了城市土地使用制度，從無償轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敗臒o期限轉(zhuǎn)變?yōu)橛衅谙?、從行政劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龀鲎尅?/p>

一、地方政府的經(jīng)濟(jì)行為

（一）收入行為

作為公共收入來說，財政收入能夠?qū)Σ煌黧w間財產(chǎn)分配的關(guān)系進(jìn)行反映。對于政府管轄社會經(jīng)濟(jì)活動的范圍，能夠從收入的角度進(jìn)行體現(xiàn)。所以，在地方政府的經(jīng)濟(jì)行為中，收入行為是核心內(nèi)容。從管理形式上劃分，地方政府財政收入主要包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的收入。預(yù)算內(nèi)收入指的是國家預(yù)算管理的財政收入，而預(yù)算外收入的自主性較強(qiáng)，可以地方政府自行支配。在城市土地出讓中，政府利用出讓土地所獲得的土地出讓金，就屬于一種預(yù)算外的收入。這就使得地方政府對支配收入的能力得到了極大的提高。而在城市土地出讓的過程中，由于同時連接和財政和金融領(lǐng)域，因此地方政府的收入行為也得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）基礎(chǔ)建設(shè)投資行為

地方政府在分權(quán)財政體制改革當(dāng)中，作為一個獨立的利益主體，對于資源配置和經(jīng)濟(jì)控制的權(quán)利得到了提升。同時，國家在考核地方政府的過程中，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重視程度越來越高[1]。因此，地方政府為了能夠取得更高的考核成績，對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提升也就愈加熱情?；诖?，再加上一些法律法規(guī)的不健全，地方政府紛紛想方設(shè)法的擴(kuò)大投資。而在地方政府當(dāng)中，土地出讓金的收入，已經(jīng)成為了實際上的第二財政。在這種巨大的刺激之下，地方政府對于基礎(chǔ)建設(shè)的投資行為也就越加強(qiáng)烈。

（三）招商引資行為

在開放的經(jīng)濟(jì)體制之下，各地之間正面臨著越來越激烈的競爭。而招商引資由于具有效益顯著、規(guī)模速度、機(jī)制靈活等特點，在地方政府之間的競爭當(dāng)中，逐漸成為了最為重要的競爭形式之一。地方政府通過招商引資的手段，實現(xiàn)對各種資源的競爭。在當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，地方政府的決策權(quán)力越來越大，經(jīng)濟(jì)利益也越來越獨立。因此在直接投資的同時，地方政府也開始對城市土地加以利用，對市場主體投資進(jìn)行引導(dǎo)和推動。而對于招商引資中的城市土地出讓，減免土地出讓金對外資具有較大的吸引力，因而成為了地方政府的一種經(jīng)濟(jì)手段。

（四）培育房地產(chǎn)業(yè)行為

政府的有效干預(yù)，是房地產(chǎn)市場有序發(fā)展的保障。基于我國城市土地國有制的特點，地方政府掌握了房地產(chǎn)業(yè)生存發(fā)展的重要資源。土地一級市場由地方政府壟斷，因此其對房地產(chǎn)開發(fā)土地的價格、方式、數(shù)量等，對房地產(chǎn)的價格和數(shù)量有著直接的影響[2]。這樣，在我國房地產(chǎn)市場當(dāng)中，政府的干預(yù)作用就得到了加強(qiáng)。地方政府處理傳統(tǒng)的稅收政策、行業(yè)監(jiān)管、城市規(guī)劃等手段以外，還擁有了土地出讓控制的方式。這樣，地方政府就能夠有效調(diào)控房地產(chǎn)市場，因而培育房地產(chǎn)業(yè)也就成為了地方政府的一種經(jīng)濟(jì)手段。

二、地方政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范化

（一）科學(xué)發(fā)展觀

在我國地方政府轉(zhuǎn)型的過程當(dāng)中，城市土地出讓的經(jīng)濟(jì)行為是一個極具代表性的現(xiàn)象。地方政府在利用土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)競爭的過程中，對于統(tǒng)籌發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)的重視程度不足，從而造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地可持續(xù)利用、土地利益失調(diào)等方面的問題[3]。對此，科學(xué)發(fā)展觀能夠?qū)@些問題和情況起到十分良好的指導(dǎo)作用。它對地方政府在社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的職責(zé)提出了明確的要求，在城市土地出讓的地方政府的經(jīng)濟(jì)行為中，能夠發(fā)揮出十分積極的作用。

（二）利益格局的重塑

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，地方政府在城市土地出讓中的種種經(jīng)濟(jì)行為，是在其當(dāng)前利益格局下的必然行為。而某些不規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為的產(chǎn)生，與地方政府和微觀主體、中央政府之間的關(guān)系具有直接的聯(lián)系。而在當(dāng)前的改革當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的改革也難以配套進(jìn)行。因此，應(yīng)當(dāng)重塑地方政府的利益格局，從而滿足地方政府經(jīng)濟(jì)行為轉(zhuǎn)變的要求。在此過程中，對于地方政府與微觀主體、中央政府之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新的建立，從而進(jìn)一步規(guī)范地方政府在城市土地出讓中的經(jīng)濟(jì)行為。

（三）利益格局形成的制度保障

在城市土地出讓方面，國家與地方政府之間，存在著委托與代理的關(guān)系。而在政績、財政、經(jīng)濟(jì)等方面的壓力之下，地方政府自然而然的會在城市土地出讓過程中采取一定的經(jīng)濟(jì)行為，以促使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[4]。但在這一過程中，國家卻沒有給予相應(yīng)的制度保障和監(jiān)督，缺乏對地方政府經(jīng)濟(jì)行為的約束。因此，在城市土地出讓方面，國家在基于地方政府權(quán)利的同時，也應(yīng)當(dāng)制定和執(zhí)行相應(yīng)的制度，良好的管理和引導(dǎo)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，確?？茖W(xué)化、合理化的利益格局的形成。這樣，才能夠確保地方政府在城市土地出讓當(dāng)中，發(fā)揮出正確的作用。

結(jié)論：土地資源是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要保障。由于我國城市土地是歸國家所有，因此，在城市土地出讓當(dāng)中，地方政府的控制權(quán)和話語權(quán)很強(qiáng)。為了進(jìn)一步推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府都會采取一定的經(jīng)濟(jì)行為，來干預(yù)城市土地出讓。對此，國家應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，?guī)范地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，使其能夠?qū)Τ鞘型恋爻鲎尯偷胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展中，發(fā)揮出積極、良好的作用。（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[3]黃淑森.試論國有經(jīng)營性土地出讓中的地方政府行為[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2010，06：41-44.

[4]蔣南平，徐慧.地方政府對城市土地供給的影響研究：理論與實證[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2015，01：55-66.