賈鳳鳳
摘要:在改革土地使用制之后,土地市場與地方政府之間,其關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。但是,在當前的城市土地出讓當中,由于地方政府的失范行為,產(chǎn)生了很多的問題。在轉(zhuǎn)型期的財政分權(quán)當中,地方政府之間分化獨立,形成了一個利益主體。它對于當前制度框架中的地方經(jīng)濟增長,可以通過資源的掌控加以推動,從而對租金進行最大化的壟斷。這就使得地方政府介入經(jīng)濟的能力得到了加強。地方政府在實現(xiàn)效用目標函數(shù)最大化的過程中,土地資源發(fā)揮了重要的作用。由此也形成了房地產(chǎn)、金融信貸、招商引資、地方財政、土地等方面復(fù)雜的格局,從而攪亂了土地市場秩序。
關(guān)鍵詞:城市土地出讓;地方政府;經(jīng)濟行為
前言:中國是典型的地少人多國家,人口和土地之間,始終存在著較大的矛盾。然而,在漫長的發(fā)展歷程當中,卻并沒有提高土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。在傳統(tǒng)的計劃體制當中,城市土地的實物指標分配,主要是通過行政手段進行的。由于沒有從經(jīng)濟角度約束土地使用者,使得不良的占地現(xiàn)象十分嚴重,進而也引發(fā)了土地資源浪費、城市用地結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象。在新時期的發(fā)展當中,我國改革了城市土地使用制度,從無償轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃?、從無期限轉(zhuǎn)變?yōu)橛衅谙?、從行政劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龀鲎尅?/p>
一、地方政府的經(jīng)濟行為
(一)收入行為
作為公共收入來說,財政收入能夠?qū)Σ煌黧w間財產(chǎn)分配的關(guān)系進行反映。對于政府管轄社會經(jīng)濟活動的范圍,能夠從收入的角度進行體現(xiàn)。所以,在地方政府的經(jīng)濟行為中,收入行為是核心內(nèi)容。從管理形式上劃分,地方政府財政收入主要包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的收入。預(yù)算內(nèi)收入指的是國家預(yù)算管理的財政收入,而預(yù)算外收入的自主性較強,可以地方政府自行支配。在城市土地出讓中,政府利用出讓土地所獲得的土地出讓金,就屬于一種預(yù)算外的收入。這就使得地方政府對支配收入的能力得到了極大的提高。而在城市土地出讓的過程中,由于同時連接和財政和金融領(lǐng)域,因此地方政府的收入行為也得到了進一步加強。
(二)基礎(chǔ)建設(shè)投資行為
地方政府在分權(quán)財政體制改革當中,作為一個獨立的利益主體,對于資源配置和經(jīng)濟控制的權(quán)利得到了提升。同時,國家在考核地方政府的過程中,對于經(jīng)濟發(fā)展水平的重視程度越來越高[1]。因此,地方政府為了能夠取得更高的考核成績,對于地方經(jīng)濟發(fā)展的提升也就愈加熱情?;诖?,再加上一些法律法規(guī)的不健全,地方政府紛紛想方設(shè)法的擴大投資。而在地方政府當中,土地出讓金的收入,已經(jīng)成為了實際上的第二財政。在這種巨大的刺激之下,地方政府對于基礎(chǔ)建設(shè)的投資行為也就越加強烈。
(三)招商引資行為
在開放的經(jīng)濟體制之下,各地之間正面臨著越來越激烈的競爭。而招商引資由于具有效益顯著、規(guī)模速度、機制靈活等特點,在地方政府之間的競爭當中,逐漸成為了最為重要的競爭形式之一。地方政府通過招商引資的手段,實現(xiàn)對各種資源的競爭。在當前的社會經(jīng)濟發(fā)展中,地方政府的決策權(quán)力越來越大,經(jīng)濟利益也越來越獨立。因此在直接投資的同時,地方政府也開始對城市土地加以利用,對市場主體投資進行引導(dǎo)和推動。而對于招商引資中的城市土地出讓,減免土地出讓金對外資具有較大的吸引力,因而成為了地方政府的一種經(jīng)濟手段。
(四)培育房地產(chǎn)業(yè)行為
政府的有效干預(yù),是房地產(chǎn)市場有序發(fā)展的保障?;谖覈鞘型恋貒兄频奶攸c,地方政府掌握了房地產(chǎn)業(yè)生存發(fā)展的重要資源。土地一級市場由地方政府壟斷,因此其對房地產(chǎn)開發(fā)土地的價格、方式、數(shù)量等,對房地產(chǎn)的價格和數(shù)量有著直接的影響[2]。這樣,在我國房地產(chǎn)市場當中,政府的干預(yù)作用就得到了加強。地方政府處理傳統(tǒng)的稅收政策、行業(yè)監(jiān)管、城市規(guī)劃等手段以外,還擁有了土地出讓控制的方式。這樣,地方政府就能夠有效調(diào)控房地產(chǎn)市場,因而培育房地產(chǎn)業(yè)也就成為了地方政府的一種經(jīng)濟手段。
二、地方政府經(jīng)濟行為的規(guī)范化
(一)科學(xué)發(fā)展觀
在我國地方政府轉(zhuǎn)型的過程當中,城市土地出讓的經(jīng)濟行為是一個極具代表性的現(xiàn)象。地方政府在利用土地進行經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟競爭的過程中,對于統(tǒng)籌發(fā)展社會經(jīng)濟的重視程度不足,從而造成了經(jīng)濟發(fā)展中土地可持續(xù)利用、土地利益失調(diào)等方面的問題[3]。對此,科學(xué)發(fā)展觀能夠?qū)@些問題和情況起到十分良好的指導(dǎo)作用。它對地方政府在社會、經(jīng)濟發(fā)展過程中的職責(zé)提出了明確的要求,在城市土地出讓的地方政府的經(jīng)濟行為中,能夠發(fā)揮出十分積極的作用。
(二)利益格局的重塑
在當前的經(jīng)濟發(fā)展中,地方政府在城市土地出讓中的種種經(jīng)濟行為,是在其當前利益格局下的必然行為。而某些不規(guī)范經(jīng)濟行為的產(chǎn)生,與地方政府和微觀主體、中央政府之間的關(guān)系具有直接的聯(lián)系。而在當前的改革當中,經(jīng)濟體制與政治體制的改革也難以配套進行。因此,應(yīng)當重塑地方政府的利益格局,從而滿足地方政府經(jīng)濟行為轉(zhuǎn)變的要求。在此過程中,對于地方政府與微觀主體、中央政府之間的關(guān)系,應(yīng)當進行重新的建立,從而進一步規(guī)范地方政府在城市土地出讓中的經(jīng)濟行為。
(三)利益格局形成的制度保障
在城市土地出讓方面,國家與地方政府之間,存在著委托與代理的關(guān)系。而在政績、財政、經(jīng)濟等方面的壓力之下,地方政府自然而然的會在城市土地出讓過程中采取一定的經(jīng)濟行為,以促使地方經(jīng)濟的發(fā)展[4]。但在這一過程中,國家卻沒有給予相應(yīng)的制度保障和監(jiān)督,缺乏對地方政府經(jīng)濟行為的約束。因此,在城市土地出讓方面,國家在基于地方政府權(quán)利的同時,也應(yīng)當制定和執(zhí)行相應(yīng)的制度,良好的管理和引導(dǎo)地方政府的經(jīng)濟行為,確??茖W(xué)化、合理化的利益格局的形成。這樣,才能夠確保地方政府在城市土地出讓當中,發(fā)揮出正確的作用。
結(jié)論:土地資源是社會經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的重要保障。由于我國城市土地是歸國家所有,因此,在城市土地出讓當中,地方政府的控制權(quán)和話語權(quán)很強。為了進一步推動地方經(jīng)濟的發(fā)展,地方政府都會采取一定的經(jīng)濟行為,來干預(yù)城市土地出讓。對此,國家應(yīng)當采取適當?shù)拇胧?,?guī)范地方政府的經(jīng)濟行為,使其能夠?qū)Τ鞘型恋爻鲎尯偷胤浇?jīng)濟發(fā)展中,發(fā)揮出積極、良好的作用。(作者單位:中央財經(jīng)大學(xué))
參考文獻:
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