作者簡介：喬思遠（1990—），男，漢族，山西太原，山西大學法學院在讀研究生，研究方向：經(jīng)濟法。

摘 要：我國礦產(chǎn)資源收益分配問題的出現(xiàn)，根本原因在于我國現(xiàn)行體制只注重國家的礦產(chǎn)資源管理者身份，而忽視了國家的礦產(chǎn)資源所有者身份；只注重國家的行政管理職能，而忽視了國家的民事收益職能；只注重國家的礦產(chǎn)資源收入二次分配，而忽視了國家的礦產(chǎn)資源收入初次分配。其治本之道，就是要從改革礦產(chǎn)資源有償取得制度出發(fā)，健全礦產(chǎn)資源一級市場和二級市場，完善具有中國特色的礦產(chǎn)資源收益分配體制。

關鍵詞：山西；煤炭；礦產(chǎn)資源；收益分配

如今，我國礦產(chǎn)資源收益分配問題已成為公眾關注的熱點之一，而山西作為我國的煤炭大省，煤炭資源收益分配問題一直充斥著大眾的視野，如屢屢曝光的山西煤老板的奢侈生活和炫富現(xiàn)象，十八大以來山西塌方式腐敗與煤炭利益鏈之間千絲萬縷的聯(lián)系等等。收益分配集中反映了在中國社會現(xiàn)代轉型過程中所產(chǎn)生的各種問題，對其進行必要的探討具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

山西之長在于煤。煤炭是山西省最大的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，然而有數(shù)據(jù)顯示，2013年山西省煤炭行業(yè)主營收入7341.4億元，資源稅、資源使用費和煤炭可持續(xù)發(fā)展基金共計收入277.39億元，僅占煤炭行業(yè)主營收入的3.77%（資源稅費沒有剔除非煤資源比例）。這一收益分配比例與山西煤炭大省的地位極不相稱，如此不合理的礦產(chǎn)資源收益分配體制不得不讓我們深思其背后的問題。

2013年底的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》文件中指出，我國要實行礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補償制度。山西省作為國家資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)，承擔著為我國礦產(chǎn)資源體制改革提供示范的先鋒作用，而本文通過對山西煤炭資源收益分配問題的研究，在為山西實現(xiàn)轉型跨越發(fā)展的同時，也為國家深化改革礦產(chǎn)資源收益分配體制提供借鑒。

一、山西煤炭資源收益分配現(xiàn)存問題

我國礦產(chǎn)資源收益分配領域暴露出的問題比比皆是，例如資源所有者收益分配比例過低，資源價格上漲的收入絕大部分歸投資者所有，資源所在地居民收益被嚴重忽視；資源補償費和資源稅偏低，稅費征收管理不完善，制度實施存在嚴重問題①；資源開發(fā)補償機制尚未建立，影響資源的可持續(xù)利用；資源配置過程中，權力尋租現(xiàn)象普遍存在，政治生態(tài)環(huán)境惡化，官商勾結、權錢交易等等。

當前資源領域所面臨的一系列問題主要是由收益分配引起的，而收益分配中最大的問題是——政府礦產(chǎn)資源稅費替代了礦產(chǎn)資源國家所有者收益。具體地說，我國現(xiàn)行體制只注重國家的礦產(chǎn)資源管理者身份，而忽視了國家的礦產(chǎn)資源所有者身份；只注重國家的行政管理職能，而忽視了國家的民事收益職能；只注重國家的礦產(chǎn)資源收入二次分配，而忽視了國家的礦產(chǎn)資源收入初次分配。②

這種分配體制使得國家作為礦產(chǎn)資源所有者和政府作為礦產(chǎn)資源管理者的收入存在嚴重混淆，忽略了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的國家收入初次分配權，直接進入了以稅費形式進行的國家參與國民收入的二次分配，結果便是國家作為礦產(chǎn)資源所有者的身份及其收益沒有實現(xiàn)。2013年習近平總書記對《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所做的進一步說明中也提到，解決“全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權人不到位，所有權人權益不落實”問題，“總的思路是按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人職責的體制”。

二、山西煤炭資源收益分配問題分析

我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源收益分配制度源于計劃經(jīng)濟體制時代。新中國成立伊始實行的是礦產(chǎn)資源無償開采制度，后隨著我國市場經(jīng)濟體制的改革，資源有償開采和使用制度也逐步建立。目前我國礦業(yè)制度中保障國家礦產(chǎn)資源所有者收益權的方式是向企業(yè)收取各種稅費，其中具有代表性的四項稅費是探礦權（采礦權）使用費、探礦權（采礦權）價款、資源稅和資源補償費。③然而無論是從上述稅費的性質和數(shù)量上卻都沒能起到其應有的作用。一方面，從性質上來看，國家與政府不同，國家是礦產(chǎn)資源的所有者，是以民事主體的身份參與的礦產(chǎn)資源收益的初次分配，獲得是所有者的收益；政府是礦業(yè)管理者，政府向礦業(yè)企業(yè)收取的各種稅費只是政府以管理者的身份收取的管理成本，是以行政主體強行參與的礦產(chǎn)資源收益的二次分配?，F(xiàn)行的分配方式?jīng)]有體現(xiàn)國家的礦產(chǎn)資源所有者身份，這種做法的實質就是用稅費制度替代國家礦產(chǎn)資源所有者收益。另一方面，從數(shù)量上來看，我國現(xiàn)在收取的各種稅費數(shù)額遠遠低于國家應獲得的收益。以山西省的資源稅為例，根據(jù)《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源應當繳納資源稅，它的納稅額按照課稅數(shù)量（納稅人開采或生產(chǎn)產(chǎn)品銷售的或自用的數(shù)的應稅量為課稅數(shù)量）和規(guī)定的單位稅額計算，其中煤炭資源單位稅額為焦煤每噸8-20元，其他煤炭每噸0.3-5元。2014山西省煤炭行業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務收入6781.0億元，④而2014年山西省公共財政收入完成1820.13億元，其中資源稅（其中包括煤炭及其它）完成58.9億元。⑤不難得知，資源稅（其中包括煤炭及其它）占全省財政收入的3.24%，占煤炭行業(yè)主營收入的0.87%。

對于以煤炭聞名的山西省來說，煤炭是其經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，但是，采礦權（探礦權）價款、礦產(chǎn)資源有償使用費、資源稅等稅費相對于煤炭行業(yè)主營收入來說微不足道，巨大的煤炭收益卻承擔著冰山一角的財政稅務，這是山西省礦產(chǎn)資源領域收益分配制度不合理的客觀體現(xiàn)，也是我國礦產(chǎn)資源領域收益分配的一個縮影。

三、關于我國礦產(chǎn)資源收益分配問題的思考與改革

第一，借鑒國外權利金制度，設置合理的稅費機制。權利金制度是礦產(chǎn)資源有償取得在收益權方面的集中體現(xiàn)，而且是國家出讓礦產(chǎn)資源的主要收益，所以被世界各國普遍采用。我國應創(chuàng)新礦產(chǎn)資源宏觀管理體制，探索權利金制度、資源附加利潤稅制度、礦業(yè)權制度、耗竭補貼制度以及一般的工商稅費制度等綜合制度，選擇多樣化的調控工具，如計劃、規(guī)劃、投資、財政等，構建起符合國情的合理的稅費機制。

第二，改革礦產(chǎn)資源一級市場，健全礦產(chǎn)資源二級市場。

我國的礦產(chǎn)資源屬于國家所有、全民所有，在礦產(chǎn)資源一級市場中，出讓主體只能是國家（授權政府），受讓方包括國有企業(yè)、集體企業(yè)和民營企業(yè)。按照學界主流觀點來看，人們普遍認為國家是礦產(chǎn)資源的唯一所有者，采礦權人只能獲得礦產(chǎn)品的使用權。但有學者創(chuàng)造性的提出：“國家是礦產(chǎn)資源所有者，這是憲法和法律確立的原則性和基礎性條件，必須始終堅持和嚴格遵守。但是該項原則只是意味著國家是礦產(chǎn)資源的初始所有者，并不能當然地認為在任何條件下國家都是礦產(chǎn)資源的唯一所有者?！雹奘聦嵣希捎诘V產(chǎn)資源的不可再生性，當國家出讓了礦產(chǎn)資源使用權的同時，就代表著國家已經(jīng)出讓了礦產(chǎn)資源的所有權。改革現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律制度，使得國家通過一級市場出讓礦產(chǎn)資源從而實現(xiàn)收益權，是有合理意義的。目前，國家在礦產(chǎn)資源有償出讓上實現(xiàn)收益權的方式主要是資源稅、采礦權使用費等各種稅費，僅收取這些稅費不僅在所有權理論上是錯誤的，而且也不能滿足當前的政府公共支出和有效調整分配不公的問題。

礦產(chǎn)資源二級市場是礦產(chǎn)資源市場化的重要組成部分，也是礦產(chǎn)資源一級市場的正常延續(xù)。而我國的礦產(chǎn)資源二級市場形同虛設。我國在1996年的《礦產(chǎn)資源法》中的第六條規(guī)定“除按下列規(guī)定可以轉讓外，探礦權、采礦權不得轉讓……”“禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利”。雖然2000年國土資源部出臺的《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》中明確規(guī)定了“礦業(yè)權人可以依照本規(guī)定，采取出售、作價出資、合作勘查或開采、上市等方式依法轉讓礦業(yè)權”，“礦業(yè)權人可以依照本規(guī)定出租、抵押礦業(yè)權”，但由此帶來的問題是，《礦產(chǎn)資源法》的立法位階是法律，而《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》的立法位階是部門規(guī)章。從各種規(guī)范性法律文件的位階和效力來看，部門規(guī)章中的相關規(guī)定不能與上位法的法律相沖突。國家原則上禁止采礦權流轉，可現(xiàn)實中私下轉讓和違法轉讓的現(xiàn)象比比皆是，造成法律規(guī)定成為一紙空文的尷尬局面。在市場經(jīng)濟中，產(chǎn)權自由交易是現(xiàn)實需要，市場競爭使得資源能夠在市場主體之間實現(xiàn)合理配置，各種資源和權利的流轉就成為必然。采礦權的流轉也是如此，構建礦產(chǎn)資源二級市場勢在必行。同時，國家和政府必須在對礦產(chǎn)資源領域實行市場化的過程中，對種種不正當、違法行為加以監(jiān)管和調控。

第三，完善并有效執(zhí)行礦產(chǎn)資源有償取得法律制度。

我國的礦產(chǎn)資源有償取得法律制度主要由《物權法》和《礦產(chǎn)資源法》做出原則性規(guī)定，輔之以《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》和《礦業(yè)權出讓轉讓暫行規(guī)定》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，這些法律文件都明確規(guī)定了國家礦產(chǎn)資源有償取得法律制度，但是只停留在原則層面，沒有對國家作為礦產(chǎn)資源的所有者收益權做出規(guī)定，沒有對市場主體如何實現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償取得做出具體規(guī)定。

同時，我國現(xiàn)有法律法規(guī)雖然明確了國家的礦產(chǎn)資源所有者身份，但在有償取得方面存在兩個問題，其一是忽視了國家民事所有者收益權，其二是將采礦權（探礦權）使用費、采礦權（探礦權）價款、礦產(chǎn)資源補償費和資源稅等行政性稅費征收等同于國家礦產(chǎn)資源所有者收益。應該引起我們足夠重視的是，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的實施距今已有17年，圍繞礦產(chǎn)資源有償取得制度，《礦產(chǎn)資源法》的修改已成為法治中國建設刻不容緩的任務。

（作者單位：山西大學法學院）

注解：

① 達林太.于洪霞.礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配研究——以內蒙古為例[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

② 王繼軍.趙大為.礦產(chǎn)資源國家所有者民事收益權問題研究——以煤炭資源有償取得為例[J].毛澤東鄧小平理論研究，2012（9）：P40-50，115.

③ 張銀政.中國礦產(chǎn)資源收益分配研究[M].北京：經(jīng)濟日報出版社，2013.

④ 《山西省2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，山西省人民政府，http：//www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n832784 0/n8328005/18676098.html，（訪問日期：2015-8-25）。

⑤ 《山西省2014年全省和省本級預算執(zhí)行情況與2015年全省和省本級預算草案的報告》，中華人民共和國財政部，http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/yshb2015/201503/t20150302_1196680.html，（訪問日期：2015-8-25）

⑥ 王繼軍.趙大為.王彬：《礦產(chǎn)資源有償取得法律問題研究——以山西煤炭資源有償使用為例》，商務印書館，2014年。

參考文獻：

[1] 王繼軍.趙大為.王彬.礦產(chǎn)資源有償取得法律問題研究——以山西煤炭資源有償使用為例[M].北京：商務印書館，2014.

[2] 達林太.于洪霞.礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配研究——以內蒙古為例[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[3] 王繼軍.趙大為.礦產(chǎn)資源國家所有者民事收益權問題研究——以煤炭資源有償取得為例[J].毛澤東鄧小平理論研究，2012（9）：P40-50，115.

[4] 張銀政.中國礦產(chǎn)資源收益分配研究[M].北京：經(jīng)濟日報出版社，2013.

[5] 王繼軍.礦產(chǎn)資源有償取得法律問題研究——以山西煤炭資源有償使用為例[J].政法論壇，2008（11），P160-168.