尹凝瑤

美國是當今世界最重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易大國，農(nóng)產(chǎn)品種類豐富，品質(zhì)上乘。2013年美國農(nóng)產(chǎn)品出口總額達創(chuàng)紀錄的1409億美元，約占全球1/6左右。支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是美國的一項基本國策，美國國會每5年左右會制定一個農(nóng)業(yè)法案，詳細闡述對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼政策。所謂農(nóng)業(yè)補貼，是指一國政府對本國農(nóng)業(yè)的支持與保護政策體系，主要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易等進行的轉(zhuǎn)移支付。

2014年前的雙管齊下

美國從1933年開始使用農(nóng)產(chǎn)品補貼工具，80多年來農(nóng)業(yè)補貼政策不斷演化，一方面繞過WTO規(guī)則，另一方面平衡國內(nèi)外價格關(guān)系，保證美國農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的價格優(yōu)勢最大化。

在美國，政府補貼分為直接補貼和間接補貼兩種形式，直接補貼是根據(jù)農(nóng)民種植農(nóng)作物種類與面積直接給予少量現(xiàn)金補貼，間接補貼是提供農(nóng)業(yè)保險補貼和低息農(nóng)業(yè)貸款。

美國農(nóng)業(yè)直接補貼由聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)的農(nóng)場服務(wù)局負責發(fā)放。農(nóng)場服務(wù)局艾奧瓦州辦事處主任約翰·惠特克介紹，直接補貼主要有兩個項目，一是直接與反周期支付項目，二是水土保持項目。

直接與反周期支付項目是美國為鼓勵農(nóng)民種糧而設(shè)的項目，對種植大豆和玉米等糧食作物的農(nóng)民提供現(xiàn)金補貼，分為直接支付和反周期支付兩部分。直接支付的補貼額非常有限，比如當前玉米補貼每蒲式耳0.28美元，大豆補貼每蒲式耳0.44美元，2011年美國聯(lián)邦政府共支付直接補貼41.8億美元。反周期支付則只在市場價格低于過去5年平均水平的大概一半之后才會啟動，以保證一旦糧價意外大跌，農(nóng)民仍可獲得預期收入的50%，以便繼續(xù)生產(chǎn)和生活。

水土保持項目是美國為保護農(nóng)村環(huán)境而設(shè)的項目。農(nóng)民擁有的土地如屬環(huán)境敏感地區(qū)，比如濕地或動物棲息地，政府希望與農(nóng)民簽訂一個10年租地合同，暫停該地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時也會提供部分改善當?shù)丨h(huán)境的資金。農(nóng)民可以自愿決定是否參加這個項目，租金由雙方商定。2011年美國聯(lián)邦政府水土保持項目開支達18.6億美元。

政府間接補貼包括低息農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)保險補貼項目。

低息農(nóng)業(yè)貸款的核心原則是幫助創(chuàng)業(yè)農(nóng)民或弱勢農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這個群體往往很難獲得商業(yè)貸款，政府提供的低息農(nóng)業(yè)貸款主要用于填補商業(yè)銀行在這塊市場的空白。

低息農(nóng)業(yè)貸款也由農(nóng)場服務(wù)局負責，包括直接貸款項目和貸款擔保項目兩種形式。直接貸款的資金來源于國會撥款，利率一般低于商業(yè)貸款，隨市場行情波動。貸款擔保項目的資金和服務(wù)由商業(yè)銀行系統(tǒng)提供，利率則由借款人與商業(yè)銀行機構(gòu)商定，農(nóng)場服務(wù)局為貸款提供擔保。

對于突發(fā)重大自然災害，農(nóng)場服務(wù)局還提供低息緊急貸款，申請人受損必須超過往年利潤的30%。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究所的研究報告，農(nóng)場服務(wù)局提供的貸款僅占農(nóng)業(yè)信貸市場份額的2.5%，而商業(yè)銀行占據(jù)美國農(nóng)業(yè)信貸市場份額的43.9%，農(nóng)業(yè)合作社占41.4%。

美國農(nóng)業(yè)保險由農(nóng)業(yè)部風險管理局負責，農(nóng)民自愿參與，聯(lián)邦政府為參保農(nóng)民提供保費補貼，但保險業(yè)務(wù)由私人商業(yè)保險公司承擔。2011年，美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目為農(nóng)民提供了2007萬份保單，補貼成本高達68億美元。

位于美國中西部的艾奧瓦州農(nóng)業(yè)部長比爾·諾西介紹，農(nóng)業(yè)保險是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最主要措施，也是政府農(nóng)業(yè)扶持政策的核心。在艾奧瓦州經(jīng)營著3500英畝農(nóng)場的斯科特·洛維特也指出，如今政府直接補貼占收入不到5%，與之相比農(nóng)業(yè)保險的作用更為關(guān)鍵。

美國聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)保險的補貼主要分兩部分：一是保費補貼，一是業(yè)務(wù)費用補貼。

在保費補貼方面，補貼比例與所保產(chǎn)出比重呈反比關(guān)系。具體而言，導致產(chǎn)出低于50%的巨災保險保費由聯(lián)邦政府100%補貼，此后隨著農(nóng)民選擇的產(chǎn)出保險范圍提高，聯(lián)邦政府的補貼比例也逐漸下降。

在業(yè)務(wù)費用補貼方面，美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向承辦聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目的私營保險公司提供一定比例的管理與運營費用補貼。此外，美國還為私人農(nóng)業(yè)保險公司提供三方面政策支持：一是通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私人保險公司提供再保險;二是聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對農(nóng)業(yè)保險免征一切稅賦;三是聯(lián)邦政府通過法律鼓勵各州政府提供保費補貼，以進一步減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)業(yè)保險吸引力。

2014年新農(nóng)業(yè)法案的改革

由于聯(lián)合國和世貿(mào)組織對美國農(nóng)業(yè)補貼的異議態(tài)度，認為違背公平貿(mào)易的基本原則，抑制發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級，受到它國起訴。同時基于美國國內(nèi)財政赤字的壓力，也迫使美國農(nóng)業(yè)補貼政策朝WTO規(guī)則的方向調(diào)整。

經(jīng)二百余次修訂，終于2014年2月達成一致。由奧巴馬總統(tǒng)簽署了《2014年農(nóng)業(yè)法案》（Agriculture Act of 2014），時效2014至2018財年。法案旨在削減預算，使農(nóng)業(yè)走向市場化;加大風險管理，注重農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展：包括農(nóng)場主收入支持、農(nóng)作物保險、生態(tài)保護、信用支持、貿(mào)易、研究、國際食品援助、農(nóng)村發(fā)展及其它項目。

新法案作出的最大改革，是取消實施近18年的直接補貼、反周期支付、平均作物收入選擇計劃和補充收入支付等國內(nèi)支持政策，每年節(jié)約50億美元。乳制品方面，取消了牛奶收入損失合約計劃、價格支持計劃和出口刺激計劃。另外，還削減了營養(yǎng)計劃預算。所謂農(nóng)業(yè)收入風險保障計劃，為不掛鉤補貼類型，指農(nóng)場主種植收入低于近5年平均水平 89%時，將提供總額不超近5年平均水平10%的補貼，最高限額5萬美元。若農(nóng)場的年收入超過75萬美元，則不允許申請。該計劃覆蓋品種，基本與原直接支付類似。

近年頻發(fā)的自然災害，特別是2012年大旱，使美國意識到農(nóng)業(yè)風險管理的重要。法案新增70億美元農(nóng)作物保險，將覆蓋范圍從傳統(tǒng)的糧食作物增擴到花生、棉花、水果和蔬菜等園藝或有機作物。農(nóng)戶參加保險，可選擇收入保障或價格保障方式。同時提高保險賠償金的計算標準，在個人農(nóng)場實際損失或所在縣內(nèi)的歷史產(chǎn)量兩重標準之間，允許農(nóng)戶自由選擇。

新增的項目主要包括：一是設(shè)立反市場支付項目，當農(nóng)作物的市場價低于參考價時，對農(nóng)民的價格損失予以一定補償;二是新增棉花累計收入保險計劃和其他作物的補充保險選擇，政府分別提供80%和70%的保費補貼;三是乳制品方面，新增生產(chǎn)利潤保險計劃和市場穩(wěn)定計劃，保證牛奶的生產(chǎn)利潤不低于4美元/英擔，當利潤連續(xù)兩個月低于此標準時，按差額給予補貼;當牛奶供過于求時，鼓勵縮減產(chǎn)量，保持供需平衡 ;四是增加基于指數(shù)的天氣保險計劃，植物病蟲害預防和核心特殊作物儲備貸款項目等，來防范風險。

新法案將提供850億美元，對退休農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)場時進行補貼。給新進入農(nóng)民提供較大數(shù)額的農(nóng)作物保險，創(chuàng)業(yè)期保費有10%的折扣。保險經(jīng)營機構(gòu)在計算損失時，需考慮其原先的農(nóng)業(yè)經(jīng)驗。并設(shè)立新農(nóng)民發(fā)展項目，提供培訓教育和技術(shù)指導服務(wù)等。新法案使農(nóng)業(yè)部每年有額外4億美元用于農(nóng)業(yè)研究，如氣候變化對農(nóng)業(yè)和林業(yè)的影響。對從事前沿生物燃料的相關(guān)企業(yè)，給予扶持。

增加農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易支出，擴大對外糧食援助計劃。該法案每年預算8000萬美元，通過在當?shù)刭徺I糧食應對國際緊急事件，獲援助人口將增加到400萬。

美國《2014年農(nóng)業(yè)法案》突出農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)等問題，標志性改革是嘗試建立以市場為導向的風險管理機制，對世界農(nóng)業(yè)無疑將產(chǎn)生巨大影響：一是可能導致全球范圍的糧價上漲。新法案取消直接補貼，將降低農(nóng)場主積極性，供給下降，加之取消食品券項目，美國市場價格將上升，從而逐步帶動國際農(nóng)產(chǎn)品及糧價的上漲。其二，可能改變世界諸國對農(nóng)業(yè)的支持方式。美國新法案改變對農(nóng)業(yè)的補貼方式，由價格支持轉(zhuǎn)向收入支持，注重農(nóng)作物保險補貼、農(nóng)業(yè)科研及綜合開發(fā)等，因為更適應 WTO 規(guī)則，具更強的隱蔽性。在新一輪 WTO 談判中，美國可能以此為籌碼，批評歐盟及發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)補貼政策，并迫使其他國家轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)扶持方式。