張靜曉 石昌林 田曙安

[摘要] 本文以安康為對象，以規(guī)劃編制、規(guī)劃審查與項目審批、建設工程質量安全為重點，對陜南新型城鎮(zhèn)化的移民搬遷工程進行分析，結論顯示存在質量監(jiān)管介入不夠、規(guī)劃深度不夠、多規(guī)融合缺乏等問題，需要高質高效編制移民搬遷系列規(guī)劃；強化規(guī)劃審批和主動跟蹤管理；加強生態(tài)保護，加大跨區(qū)搬遷；以合同為中心規(guī)范招投標，確保新型城鎮(zhèn)化下移民搬遷規(guī)劃建設有序開展。

[關鍵詞] 工程移民 規(guī)劃建設 問題 對策

[中圖分類號] C911 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0072-04

[基金項目]國家自然科學基金資助項目（71301013）；教育部規(guī)劃基金項目（13YJA790150）；陜西省社科聯(lián)項目（2013Z065）。

[作者簡介] 張靜曉（1981 —），河南南陽人，博士（后），副教授，碩士生導師， 2013～2015年度陜西省委組織部博士服務團掛職安康市城鄉(xiāng)建設規(guī)劃局副局長，研究方向：建筑經濟與管理；石昌林（1962 — ），陜西安康人，安康城鄉(xiāng)建設規(guī)劃局黨組書記、局長；田曙安（1966 — ），陜西安康人，安康市城鄉(xiāng)建設規(guī)劃局總規(guī)劃師、黨組成員。

陜南避災扶貧搬遷移民工程是我國近60年來最大的移民工程，是陜南實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要著力點。安康作為避災移民搬遷工作的發(fā)源地、決策地和推進地，加強對安康移民搬遷規(guī)劃建設工作的問題及對策分析，有利于促進安康避災扶貧搬遷安置工作規(guī)范有序開展，對陜南高質高效推進新型城鎮(zhèn)化建設具有重要的案例價值。已有研究對陜南移民搬遷的資金來源、社會排斥、生計等問題進行系統(tǒng)視角、制度經濟學、社會學等視角的研究，但對陜南移民搬遷規(guī)劃建設過程缺乏基于建設規(guī)劃和工程建設方面的實踐分析和理論總結。毫無疑問，特別是陜南移民搬遷安置社區(qū)建設規(guī)劃和工程質量控制的科學和規(guī)范開展，是該項工程健康有序推進的根本，也是新型城鎮(zhèn)化以人為本的“安居”命題的核心所在。陜南三市地理風貌相近，移民搬遷工程同步推進。為此，本研究以安康為例，從規(guī)劃建設角度，以安置規(guī)劃編制、規(guī)劃審查與項目審批、建設工程質量安全為重點環(huán)節(jié)，透析陜南移民搬遷規(guī)劃建設過程的現(xiàn)實問題，提出解決對策。

一、移民搬遷工程規(guī)劃建設現(xiàn)狀

陜南避災移民搬遷工程的規(guī)劃布局和社區(qū)建設需要充分考慮資源環(huán)境承載能力、地質災害及其他潛在的自然災害威脅，科學確定搬遷安置區(qū)域的功能及布局，有效配置資源，在一定條件下改善搬遷群眾的生產生活條件。以安康為例，目前，其社區(qū)布局、規(guī)劃審查和建設情況如下：

1. 移民安置社區(qū)布局情況。根據(jù)《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020年）》及《安康市移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020年）》的要求，到2020年，安康全面完成總體規(guī)劃的22.6萬戶88萬人移民搬遷安置任務。2011年5月安康正式啟動避災移民搬遷工程，已如期完成了年度搬遷安置任務，農村面貌發(fā)生了較大變化。截至目前，全市累計搬遷安置了7.5萬戶28.6萬人，約占10年搬遷總任務的34%，直接投資超過100億元，最大限度減少了暴雨山洪泥石流災害威脅，農民生存安全有了保障，生活環(huán)境發(fā)生了根本改變，生活質量得到了明顯提高。

2. 移民安置點規(guī)劃審查情況。移民安置社區(qū)規(guī)劃方案實行分級技術審查：安置戶數(shù)100戶以下的移民搬遷安置社區(qū)376個，通過縣區(qū)技術審查225個，技術評審率為60%；安置戶數(shù)100～400戶的安置社區(qū)228 個，通過市級技術審查32個，審查率為14.04%；安置戶數(shù)400戶以上的移民安置社區(qū)67個，通過省住建廳技術審查 15 個，審查率為11.94% 。

目前，陜南避災扶貧移民搬遷工程已經采取一系列措施強化工程質量監(jiān)管。通過明確建設單位、勘察設計圖審單位、施工單位、監(jiān)理單位、工程質量監(jiān)督單位五方責任，規(guī)范了基本建設程序，強化了對工程項目建設過程的監(jiān)督管理，400戶以上的安置社區(qū)建設基本滿足工程質量監(jiān)管的規(guī)范化要求。以安康為例，部分縣區(qū)以獎代補，解決避災扶貧安置規(guī)劃編制資金短缺問題，即規(guī)劃方案獲縣區(qū)政府批準后，經縣區(qū)住建、扶貧、發(fā)改部門聯(lián)合驗收合格，將規(guī)劃編制資金補助到位。

二、移民搬遷工程存在的

主要問題

陜西新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是以推進人的城鎮(zhèn)化為核心，陜南避災移民搬遷要與新型城鎮(zhèn)建設緊密結合，須以人為本，不僅要實現(xiàn)搬遷農民空間上的流動，更要重視搬遷群眾社會身份和生產生活方式的轉變。特別是在移民安置點規(guī)劃編制中，提高規(guī)劃參與度，完善功能設計，做好基礎設施和公共服務設施，做好配套規(guī)劃和建設工作。不容忽視的是，陜南移民搬遷工作存在一些問題。安康避災扶貧搬遷安置社區(qū)規(guī)劃建設普遍存在安置社區(qū)的規(guī)劃編制和審批工作滯后于項目建設，規(guī)劃成果未達到修建性詳細規(guī)劃的規(guī)范和要求，部分施工現(xiàn)場存在一些安全隱患等問題。

規(guī)劃編制方面。一是縣域避災扶貧移民搬遷安置社區(qū)布局規(guī)劃未全面完成，系統(tǒng)規(guī)劃編制缺失。1/3的縣區(qū)完成規(guī)劃并通過了省市兩級的技術審查，1/3的縣區(qū)完成了方案初稿，1/3的縣區(qū)僅僅完成設計委托。移民搬遷布局規(guī)劃和安置規(guī)劃與縣域經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的銜接與協(xié)調存在很大缺失。二是相當部分安置社區(qū)規(guī)劃缺乏嚴謹?shù)牡刭|災害評估和防洪成果，對規(guī)劃編制的前置要件和運用不夠規(guī)范。三是部分安置社區(qū)的設計單位無規(guī)劃資質，或規(guī)劃成果沒有加蓋資質證章，沒有法定效力。四是部分安置社區(qū)規(guī)劃編制不規(guī)范、標準低，規(guī)劃設計內容缺項多，深度不夠。如部分縣區(qū)項目文本資料基本完整率不足20%；部分安置社區(qū)規(guī)劃水平低，不能滿足國家強制性規(guī)范安全間距要求，住宅樓建筑間間距僅4米。五是部分安置社區(qū)存在重大調整并重新修編的問題。如某些社區(qū)規(guī)劃，從低層規(guī)劃調整到多層和小高層建筑布局，規(guī)模發(fā)生重大變化，原約350戶，增加到920戶，增長163%，幾乎是新做規(guī)劃。

規(guī)劃審查方面。一是大部分社區(qū)的規(guī)劃審查和審批手續(xù)不完善，個別縣存在沒有一個報市技術審查安置規(guī)劃項目現(xiàn)象。二是大部分社區(qū)的項目建設程序不規(guī)范。移民搬遷安置社區(qū)項目招投標工作不規(guī)范，部分縣邀請招標太多，具有招標手續(xù)的不超過15%；個別縣相當部分安置社區(qū)無《建設項目選址意見書》和《建設工程規(guī)劃許可證》，然而卻持有《建設用地規(guī)劃許可證》和《建設工程施工許可證》，嚴重違反了建設項目報建程序。

在質量安全方面。質量安全隱患大，“9縣1區(qū)”安置社區(qū)建設絕大部分未通過招投標，各縣建設工程質量安全監(jiān)管部門未將這些項目施工納入安全監(jiān)管范疇。大多數(shù)工程項目均由不具備建筑施工資質的農民施工隊承建，普遍存在外架搭設不規(guī)范，臨邊、洞口、樓梯等部位安全防護不到位，施工用電不符合要求，施工現(xiàn)場使用國家明令禁止的攪拌機和葫蘆吊，施工人員高空作業(yè)未系安全帶和戴安全帽，大于30公分的預留洞口未做預制過梁等共性問題。

三、提升移民搬遷工程規(guī)劃建設水平對策

陜南移民搬遷的規(guī)劃建設問題，主要在于是否強化規(guī)劃編制的系統(tǒng)性、規(guī)劃審核的及時性、規(guī)劃執(zhí)行的剛性與工程監(jiān)管的介入性等，基于此，本文提出以下解決對策：

一是高質高效地編制移民搬遷系列規(guī)劃。陜南避災扶貧移民搬遷規(guī)劃必須從系統(tǒng)角度進行系列編制，確保各種規(guī)劃的協(xié)同實施。大規(guī)模移民搬遷需要“規(guī)劃先行”，把移民搬遷與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化結合起來，將安置點盡量布局在縣城、集鎮(zhèn)、園區(qū)周邊，同步考慮基礎設施、公共服務、社會保障等，實現(xiàn)移民搬遷與推進城鎮(zhèn)化相互促進；鼓勵搬遷農民自愿流轉山林、土地經營權，實現(xiàn)移民搬遷與農業(yè)產業(yè)化相互促進。通過編制高質量科學的移民搬遷系列規(guī)劃，使移民搬遷與國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、陜南循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略同步實施，以有利于加快城鎮(zhèn)化、新農村建設步伐，有利于推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。地方政府應酬嚴格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《安康市移民搬遷建設規(guī)劃技術規(guī)定（試行）》和《陜南地區(qū)移民搬遷公共設施建設標準》規(guī)范的要求進行規(guī)劃編制。

二是強化規(guī)劃審批和主動管理意識。地方政府應加強技術審查“一站式”服務，將安置社區(qū)地質災害評估和防洪防災作為規(guī)劃編制和審定的前置條件。加強對安置社區(qū)布局規(guī)劃和安置社區(qū)建設規(guī)劃的技術評審與報審工作，對安置社區(qū)建設項目按法律規(guī)定發(fā)放項目“一書兩證”，做到項目規(guī)劃實施方案、批復文件、開工報告、審計報告、施工記錄、經濟責任合同等資料齊全，達到縣鄉(xiāng)有檔、村有冊、戶有表，切實發(fā)揮安置規(guī)劃的引領作用。

三是加強生態(tài)保護，關注土地與人口承載力，加大跨區(qū)搬遷。在移民搬遷進程中，要正確處理好經濟發(fā)展與資源利用、人口集聚與環(huán)境承載、生產生活與產業(yè)支撐、社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的關系。特別是要注意基本農田和林地資源保護，開山改河要慎之又慎；要解決好安置點生活垃圾處理、生活污水排放和環(huán)境美化問題，提高城鎮(zhèn)化質量及品質。安康市比較開闊的平地只有安康城區(qū)、漢陰縣城和平利縣城，其他縣城則建在坡上或者山溝里。在耕地紅線不動搖、項目用地逐年增、產業(yè)用地需求多等多重壓力下，安康移民工程的土地瓶頸制約更加凸顯。部分山區(qū)群眾盡管已經住進移民新區(qū)，但一些地方的移民安置點因規(guī)劃土地有限，難以開發(fā)致富產業(yè)。此外，如果移民工程規(guī)劃不到位、實施不當，可能造成災害轉移或搬家，產生新的生態(tài)、環(huán)境、災害問題，要積極探索新安置方式，持續(xù)推進“飛地經濟”園區(qū)等跨地區(qū)移民搬遷。

四是強化規(guī)劃動作剛性到位。首先要嚴格基本建設程序和技術審查程序，移民搬遷集中安置點布局規(guī)劃在審批前，應由市級建設規(guī)劃行政主管部門進行技術審查，規(guī)劃在批準后30日內，報省住建廳備案。安置戶數(shù)在100戶以下的建設規(guī)劃，由各縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門進行技術審查。安置戶數(shù)在100戶以上400戶以下的建設規(guī)劃，由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門進行技術審查。安置戶數(shù)在400戶以上的建設規(guī)劃應以縣為單位，報市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門進行初審后，報送省住建廳進行技術審查。其次，剛性落實經省市縣技術審查的移民搬遷規(guī)劃。移民搬遷集中安置點布局規(guī)劃和建設規(guī)劃有嚴格的規(guī)劃編制標準，布局規(guī)劃要對縣區(qū)范圍內移民搬遷的人數(shù)、戶數(shù)、類型等進行分類，每個移民搬遷安置點的用地面積、建筑面積、安置人口、戶數(shù)、配套的公共服務設施、投資估算、建設時序等均應按照報批規(guī)劃剛性執(zhí)行。

五是以合同為中心規(guī)范招投標過程，嚴格執(zhí)行項目法人制、招投標制、合同制、監(jiān)理制，確保避災扶貧移民搬遷工程質量。要圍繞工程質量低劣問題，解剖典型案件，查找當前工程質量監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞，落實完善工程安全質量保障機制。同時，應加大建筑安全的介入工作，強化工程質量安全屬地管理意識，或抽調專業(yè)人員成立機構，增加質量監(jiān)管隊伍力量，專門負責避災扶貧搬遷安置社區(qū)建設中的質量安全管理，確保避災移民安置社區(qū)質量監(jiān)管全覆蓋。采用網格化工程質量管理，建立實行縣、鄉(xiāng)、村三級包抓責任制，分解量化任務，層層落實責任進行全過程監(jiān)督檢查，有搬遷任務的村選派群眾代表為質量監(jiān)督員，協(xié)助監(jiān)督工程質量，移民搬遷領導小組成員單位各負其責，對工程質量嚴格把關。

四、結 語

新型城鎮(zhèn)化背景下，高質高效科學的移民社區(qū)規(guī)劃建設是陜南移民搬遷工程的基石，是陜南移民搬遷工程政策實現(xiàn)的前置要件。本文以安康為例，從規(guī)劃建設角度深入分析陜南移民搬遷建設過程中存在的問題，并給出具體的對策，對陜南三市來說，具有一定的普適性。陜南移民搬遷要“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，解決移民的安居樂業(yè)。從更深層次的角度講，陜南移民搬遷是中國傳統(tǒng)村落解體再聚合的過程，需要運用社會學原理對陜南移民搬遷工程問題進行調查和研究。

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