朱文靜

摘要：信訪制度就是信訪人向國家機關(guān)提出信訪事項的過程，調(diào)整信訪活動的各個參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一系列規(guī)則、程式的統(tǒng)稱。它是我國社會主義建設(shè)過程中的一項具有中國特色的制度。本文通過評析《信訪條例》和現(xiàn)實中信訪存在的問題來介紹我國的信訪現(xiàn)狀，以期完善轉(zhuǎn)型時期的信訪制度和措施。

關(guān)鍵詞：信訪條例；信訪制度；完善

從當(dāng)前的信訪制度來看，信訪設(shè)置是一個機構(gòu)、條塊分割、歸口不一的多元組織體系。我國信訪機構(gòu)的設(shè)置比較混亂冗雜，從中央地方的各級政府、人大、常委、檢察院、法院和相關(guān)的職能部門都設(shè)置信訪機構(gòu)，各機構(gòu)內(nèi)部還設(shè)立專門的信訪部門，按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行工作和解決信訪人的問題。

一、對修訂的《信訪條例》的簡析

1995年國務(wù)院制定的《信訪條例》為了應(yīng)對日益增長的信訪突出問題。近年來隨著社會轉(zhuǎn)型，各種矛盾糾紛日益頻發(fā)，信訪案件居高不下，因此國務(wù)院在2005年修改了《信訪條例》。

《信訪條例》第一條是強調(diào)制定該條例的宗旨，維護(hù)各級人民政府與人民群眾的密切聯(lián)系，力圖保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序?？梢钥闯觥缎旁L條例》制定修改是出于一個立法目的，即保持加強政府與群眾的聯(lián)系，了解重視社情民意。第三條規(guī)即任何組織和個人不得打擊報復(fù)信訪人?？梢妵抑匾曅旁L人的合法權(quán)利，符合立法目的的初衷。信訪是人民群眾參與政治，利益表達(dá)的制度性方式，也是維護(hù)和實現(xiàn)個人合法經(jīng)濟利益和民主權(quán)利的手段和方式。通過群眾反映這回問題，政府在調(diào)查之后給予解決，體現(xiàn)黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。

《信訪條例》第六條、第七條是規(guī)定信訪機構(gòu)的職責(zé)，把信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系這一點相比之前的條文有了很大程度地進(jìn)步。第五條規(guī)定行政負(fù)責(zé)人坐鎮(zhèn)信訪接待日，督促有關(guān)部門對信訪人的責(zé)任，不能推誘塞責(zé)，發(fā)現(xiàn)行政過錯，對違法違紀(jì)人員、事件予以追究責(zé)任。強化工作責(zé)任制，并將其納入考核機制，有利于各級政府負(fù)責(zé)人和工作人員高度重視信訪工作，堅決克服工作中的推誘扯皮，及時解決矛盾，切實將矛盾解決在基層。

《信訪條例》第十一條修改后也拓寬了信訪的渠道，是電子政務(wù)在信訪制度的具體體現(xiàn)。同時為信訪當(dāng)事人提供方便快捷的信訪途徑，降低了信訪人的費用與時間成本，節(jié)約了政府的管理成本，提高了執(zhí)政能力。打破時空和行政組織部門層級限制，及時傳達(dá)政府對民意的回應(yīng)，避免信訪當(dāng)事人長時奔波，信訪事項在部門之間來回批轉(zhuǎn)，效率低、矛盾積壓而引起政府與群眾的對立，體現(xiàn)立法初衷。

《信訪條例》第十四條是對信訪非司法途徑的明確，是一種補充救濟的制度，對于應(yīng)當(dāng)依法由司法機關(guān)管轄的事，交由司法機關(guān)處理。這樣糾正過去行政部門參與大量涉法信訪，造成對司法權(quán)浸蝕的現(xiàn)象。規(guī)定明確了信訪救濟司法救濟的界限，消除兩者之間的沖突，完善國家解決糾紛機制，保障了司法權(quán)威。

二、當(dāng)前我國信訪制度的現(xiàn)狀分析

近年來，上訪數(shù)量日益增加，出現(xiàn)了信訪洪峰的現(xiàn)象。《信訪條例》的修改也是基于這個原因。從信訪的類型和方式來看，集體上訪、重復(fù)上訪的案件數(shù)量明顯呈上升的趨勢，跨地區(qū)聯(lián)合上訪、組織化趨勢增強；在信訪的過程中，攔截公車、沖擊黨政機關(guān)、阻礙交通的情形時有發(fā)生，情況不容忽視。當(dāng)前很多省市都派信訪干部到北京值班，尤其是北京有重要會議或者重要的活動時，各省市派駐北京的值班人員甚至比上訪的群眾還要多。信訪人把國家機關(guān)門口堵截得水泄不通，信訪干部采用盯人的戰(zhàn)術(shù)，見到本地上訪的人就拉走，出現(xiàn)了“上訪難，難于上青天”的抱怨。這種方式嚴(yán)重?fù)p害信訪人正常信訪的合法權(quán)益，助長了虛假之風(fēng)；容易滋生腐敗，利用不正當(dāng)?shù)姆绞奖M力降低本地信訪的人數(shù)，以提高自己的政績，還造成了巨大的經(jīng)濟和人力的浪費，完全違背法律賦予他們的職權(quán)和履行的職責(zé)，考核并不是以工作的成績，而是這種非正當(dāng)?shù)耐緩健?/p>

與此同時，花錢買平安的現(xiàn)象也屢見不鮮。在上百萬的信訪案件中，不乏很多信訪人是走投無路，有明顯冤情的人民群眾，但也有順?biāo)~、無理的信訪人。他們采取各種方式死纏爛打、利用政府想花錢買平安的理念，一次次從極端的信訪方式中撈取好處。一方面刺激了上訪人的胃口，卻沒有買來平安，對采取正常程序上訪的人員是不合理的對待；另一方面，也引發(fā)其他無理信訪人的模仿，加大信訪工作的難度。

現(xiàn)實中的信訪的運行并沒有遵守立法明文規(guī)定，還存在其他體制內(nèi)部的問題。從中央到地方，黨委、人大、政府以及司法機關(guān)等相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置冗雜不合理，大量工作人員閑置，對國家資源是一種極大地浪費。每年解決的信訪案件只是總案件中很小一個部分，信訪程序的確實也是其機制的一個問題，導(dǎo)致立案不規(guī)范、終結(jié)機制不徹底、矛盾日益加深等等。

三、現(xiàn)狀與《信訪條例》的差異分析

現(xiàn)行的信訪制度借助于行政權(quán)威，承擔(dān)著越來越重的公民救濟權(quán)利，有著“信訪不信法”的說法，這是一種司法機制不完善的表現(xiàn)，不利于司法權(quán)威的建立形成。雖然信訪制度的存在，幫助許多投訴無門的群眾保護(hù)了權(quán)益，但是應(yīng)該清楚地認(rèn)識到，司法救濟才是公民權(quán)利救濟最重要的形式，信訪作為行政救濟之一，只是正常司法救濟的補充，以行政手段代替司法的終局裁決，筆者認(rèn)為這都是對司法權(quán)威的弱化。

《信訪條例》是信訪制度的指明燈，如果得以貫徹實施會很大程度上緩解信訪居高不下的數(shù)量，但其本身的規(guī)定也必然帶來負(fù)面的影響。《信訪條例》將信訪工作納入考核機制中，建立信訪工作負(fù)責(zé)制，加強工作人員的工作責(zé)任心和積極地態(tài)度，但實際上也成為地方信訪人員壓制信訪數(shù)量，標(biāo)榜當(dāng)?shù)卣兊耐苿恿?。利益的誘惑和官位的升遷都成為基層政府與信訪人矛盾沖突形成的原因，所以越級上訪成為主流。規(guī)定堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題，也使得信訪解決在基層，加重了地方與信訪人的矛盾?！缎旁L條例》第十四條的規(guī)定糾正過去行政部門參與大量涉法信訪，造成對司法權(quán)浸蝕的現(xiàn)象。新條例在一定程度上尊重了司法權(quán)威，但是在法律上，提起訴訟、行政復(fù)議本來就是當(dāng)事人的權(quán)利，因此，并不存在“應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決”的事項。既未提起訴訟，也未提起行政復(fù)議，卻提出信訪申請，那該如何解決呢？信訪與司法救濟的界限不明確。

四、結(jié)束語

信訪制度相較于司法救濟，雖然缺乏程序性和確定性，有很強的人治色彩，影響司法獨立，缺乏專業(yè)的人員素質(zhì)等現(xiàn)實問題，但是其制度本身可以節(jié)省經(jīng)濟成本，更容易讓人們在心里上接受。同時信訪中可以廣泛運用調(diào)解制度，符合現(xiàn)有的公民的意識思想，因此筆者反對有的學(xué)者提出的取消信訪制度的學(xué)說，建議可以根據(jù)信訪制度出現(xiàn)的弊端采取一些切實有效地措施，例如建立一些獨立的信訪機構(gòu)，將信訪納入憲法的框架；轉(zhuǎn)變信訪的職能；增強信訪受理人員的法律素質(zhì)，聘請一些公職律師，加強信訪隊伍的法律化等等。（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）

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