摘要：“土地財(cái)政”是在既有體制制度安排等約束條件下，我國(guó)探索工業(yè)化和城市化發(fā)展道路過程中，地方和中央就財(cái)稅權(quán)力分配問題在相互博弈過程中做出的理性選擇，具有一定的歷史階段性和必然性。認(rèn)清“土地財(cái)政”選擇的歷史根源及其歷史必然性和階段性，有利于我們破解當(dāng)前“土地財(cái)政”困局，更有利于探索“土地財(cái)政”未來的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；分稅制改革；原始資本積累；理性選擇

改革開放以后，相比外界尤其歐美國(guó)家高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化和城市化發(fā)展水平而言，中國(guó)的工業(yè)化和城市化還仍舊徘徊在起步階段。探索新的發(fā)展道路成為文革結(jié)束后中央面臨的重大戰(zhàn)略選擇問題，為此，改革開放之初，深圳、廈門等地被中央特批為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在資金和技術(shù)匱乏的現(xiàn)實(shí)條件下，中央只能給予特區(qū)有進(jìn)行先行先試的特別政策授權(quán)。于是這些享有政策特權(quán)，在地理位置和文化背景上與港臺(tái)相近的特區(qū)城市，模仿香港發(fā)展方式，把土地作為招商引資的重要籌碼，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工商業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域進(jìn)行融資?！皬拇碎_創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特發(fā)展道路，這就是后來廣受詬病的‘土地財(cái)政”（趙燕菁，2014）。

那么，地方政府為什么非要選擇“土地財(cái)政”這一籌資和城市化發(fā)展模式呢？為什么中央政府會(huì)默許甚至認(rèn)同這一發(fā)展融資模式呢？應(yīng)該說選擇“土地財(cái)政”作為中國(guó)啟動(dòng)城市化和工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程的原始資本積累方式，是中央和地方在現(xiàn)階段政治經(jīng)濟(jì)制度等約束條件下相互博弈過程中的理性選擇，具有一定的歷史必然性。

一、 分稅制改革與地方財(cái)政收支缺口壓力

1994年中央推行的分稅制改革實(shí)質(zhì)上是為了扭轉(zhuǎn)改革開放之后逐步形成的財(cái)政大包干財(cái)稅制度所造成的“兩個(gè)比重”下降問題的不利局面，而采取的相對(duì)集權(quán)的分稅制財(cái)政體制，目的在于增強(qiáng)中央的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和政府治理能力。中央和地方政府關(guān)系中的一個(gè)核心問題就是中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)的權(quán)能劃分問題。分稅制改革中，中央將全國(guó)各類稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類，把這其中收入規(guī)模最大的增值稅定為共享稅，中央分成比例為75%，地方為25%，這樣中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重也即“第二比重”大幅提高。中央還采取一系列政策舉措，力保財(cái)政收入占GDP 的比重要隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高即保證“第一比重”不斷提高，因?yàn)椤暗谝槐戎亍钡恼急龋苯雨P(guān)系到“第二比重”的占比大小。通過分稅制改革，財(cái)權(quán)集中上移中央，而事權(quán)則仍舊留置在地方政府手中，長(zhǎng)此以往，則中央和地方在“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”倒置現(xiàn)象凸顯，地方財(cái)政收支不平衡問題日益嚴(yán)重，地方政府的財(cái)政收支缺口壓力也逐步增大。

分稅制改革至今已有二十年的歷史，當(dāng)初中央政府出于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和扭轉(zhuǎn)中央與地方財(cái)力失衡局面的需要，通過分稅制改革集中財(cái)權(quán)，使中央取得了財(cái)力財(cái)權(quán)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。然而1994年的分稅制改革，卻極大地減小了地方政府的稅收分成比例，使地方政府的財(cái)政收支缺口逐年擴(kuò)大。隨著工業(yè)化和城市化的加快發(fā)展，地方政府必須提供支撐工商業(yè)和城市快速發(fā)展所必須配套的公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府的財(cái)政支出勢(shì)必會(huì)逐年快速增加，而預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入?yún)s增長(zhǎng)緩慢，這一快一慢的財(cái)政收支變化趨勢(shì)導(dǎo)致地方財(cái)政收支之間的財(cái)政赤字逐年擴(kuò)大。如圖1所示，地方財(cái)政收支由分稅制改革之前的基本平衡，甚至略有盈余，到分稅制改革之后的地方財(cái)政支出大幅度超出財(cái)政收入，形成了越來越大的財(cái)政缺口。從圖1看地方財(cái)政缺口的絕對(duì)數(shù)量和所占比重都呈逐年擴(kuò)大之勢(shì)。

由分稅制改革所引致的逐年增大的地方財(cái)政缺口壓力，必然會(huì)迫使地方政府尋求新的財(cái)政收入來源，以彌補(bǔ)這一財(cái)政缺口。地方政府為了籌措財(cái)源，不得不選擇手中所掌握的大量土地資源作為謀求地方發(fā)展和彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的資金來源。地方政府為了擺脫巨大財(cái)政壓力，通過收取土地出讓金、土地抵押貸款等方式，可以在短時(shí)間內(nèi)籌集大量財(cái)政資金，還可以有效避開財(cái)政預(yù)算制度的預(yù)算硬約束。因此說，日益增大的地方財(cái)政缺口這一巨大外在壓力迫使地方政府選擇“土地財(cái)政”作為解決財(cái)政緊張，謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

二、 已有土地管理制度為“土地財(cái)政”提供運(yùn)行機(jī)制保障

土地公有制在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式有兩種：一是城市土地（簡(jiǎn)稱“市地”）歸國(guó)家所有；二是農(nóng)村土地（簡(jiǎn)稱“農(nóng)地”）歸農(nóng)村集體所有。城市土地實(shí)行國(guó)有化，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如圖2-②所示由政府通過“招”、“拍”、“掛”等形式，把土地使用權(quán)出讓給市場(chǎng)主體來經(jīng)營(yíng)開發(fā)；而農(nóng)村土地則實(shí)行集體所有，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)，如圖2-①所示農(nóng)村土地在沒有通過國(guó)家征收方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋刂埃鐖D2-③所示是不允許進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易的。這樣就形成了，政府尤其是地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位。

“土地財(cái)政”就是運(yùn)用市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，將這筆潛在巨大財(cái)富，顯化為地方政府可以自由支配的用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大原始資本。地方政府通過“土地財(cái)政”這一預(yù)算外的財(cái)政收入模式，既可以緩解財(cái)政缺口的巨大壓力，又可以土地為融資平臺(tái)，方便、靈活、快捷地為地方工業(yè)化和城市化發(fā)展募集大量資金?！叭淌яR，焉知非?！?，昔日被視為效率低下的土地公有制，在今天卻成為地方政府施行“土地財(cái)政”這一高效的投融資經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的體制機(jī)制保障，成為開啟有中國(guó)特色的工業(yè)化和城市化發(fā)展道路的制度基礎(chǔ)。地方政府正是因?yàn)橛辛藢?duì)土地交易市場(chǎng)的壟斷地位，才使得“土地財(cái)政”成為當(dāng)前歷史發(fā)展階段發(fā)展模式的必然選擇。

三、 此前“以GDP為綱”的官員考核機(jī)制誘使地方政府選擇“土地財(cái)政”

面對(duì)財(cái)政收支缺口的巨大壓力，地方政府手中又握有土地一級(jí)交易市場(chǎng)壟斷地位這一獨(dú)特權(quán)力資源，再加上改革開放以來，我國(guó)長(zhǎng)期所奉行的“唯GDP論英雄”的官員績(jī)效考核機(jī)制，地方政府無(wú)疑會(huì)理性地選擇“土地財(cái)政”這個(gè)一舉多得的發(fā)展模式。歷來官員的晉升總要借助一套考核評(píng)價(jià)機(jī)制，改革開放之后，為了激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善人民生活水平的積極性，官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)由以前的“政治掛帥”變?yōu)榱恕敖?jīng)濟(jì)掛帥”（周黎安，2007）。在各地展開的GDP競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽中，土地這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，無(wú)疑則成了迅速提升作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和官員政績(jī)大小的重要衡量指標(biāo)GDP數(shù)值的首選競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目。

政府一方面通過低價(jià)出讓工業(yè)用地給招商引資企業(yè)，筑巢引鳳，依靠企業(yè)完成為地方創(chuàng)造就業(yè)和財(cái)政收入等多項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)；另一方面又高價(jià)出讓商品房建設(shè)用地，利用土地出讓所得大搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，美化和優(yōu)化城市軟硬發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步吸引投資，為爭(zhēng)取在GDP競(jìng)爭(zhēng)勝出，甚至不惜大搞“政績(jī)工程”?！暗胤秸畬?duì)‘土地財(cái)政的依賴與周雪光教授的”逆向軟預(yù)算約束“理論的描述非常相似，都是地方政府為了突破現(xiàn)有的預(yù)算限制而通過權(quán)力在其管轄范圍內(nèi)攫取資源來完成政府政策目標(biāo)的行為”（周雪光，2005）。所以說，地方政府選擇“土地財(cái)政”是其在“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”中的一種理性選擇，以GDP為主要衡量指標(biāo)的官員升遷考核機(jī)制又進(jìn)一步激勵(lì)了地方政府對(duì)“土地財(cái)政”發(fā)展策略的路徑依賴行為。

四、 “瓦格納法則”與“土地財(cái)政”的歷史選擇

德國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）在對(duì)19世紀(jì)的一些歐洲國(guó)家以及日本、美國(guó)等國(guó)較長(zhǎng)時(shí)段的公共支出增長(zhǎng)情況考察之后，發(fā)現(xiàn)隨著國(guó)民人均收入提高，政府的財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模也會(huì)相應(yīng)提高，并且財(cái)政支出增長(zhǎng)幅度要比國(guó)民收入的增長(zhǎng)幅度要大。這一規(guī)律性思想，是瓦格納1882年提出的，被后來的經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“公共支出不斷增長(zhǎng)法則”，或者稱為“政府活動(dòng)擴(kuò)張法則”，因是瓦格納最早提出這一思想，所以又稱“瓦格納法則”。導(dǎo)致政府各項(xiàng)公共支出較快增長(zhǎng)的主要因素有兩個(gè)：即政治因素和經(jīng)濟(jì)因素。所謂政治因素是指各級(jí)政府為促進(jìn)和保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展，必須提供一個(gè)穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境、健全的法治環(huán)境以及規(guī)范高效的政府服務(wù)體系等相關(guān)體制制度保障。用于保證這些法律法規(guī)體系、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制以及政府服務(wù)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的人力、財(cái)力和物力等多方面的政府性財(cái)政支出都可歸結(jié)為政治因素方面。經(jīng)濟(jì)因素是指中央以及地方政府按照現(xiàn)代型政府職能定位，必須承擔(dān)的涉及全國(guó)性以及地區(qū)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型水利水電工程等涉及民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多方面的建設(shè)投入，由于這些工程和項(xiàng)目屬于典型的公共物品，必須由政府拿出財(cái)政資金來承建，這需要龐大的財(cái)政資金。另外隨著人均GDP的提高，人們生活水平和條件的大幅改進(jìn)，人們對(duì)諸如交通、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生甚至娛樂享受等公共設(shè)施和公共資源的需求也日益增加，需要增加政府部門不斷加大資金投入來保障公共資源的供需平衡。更為重要的是，有些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，由于醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等屬于“馬斯洛需要層次理論”中的發(fā)展性產(chǎn)品需要，消費(fèi)者對(duì)這些公共產(chǎn)品的需求具有收入彈性大的特點(diǎn)，即隨著可支配收入水平的提高，用于這些公共產(chǎn)品項(xiàng)目的財(cái)政支出增長(zhǎng)將會(huì)有高于GDP增長(zhǎng)的趨勢(shì)?！巴吒窦{法則”被多數(shù)國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐所證實(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的加快，人均收入的逐步提高，居民對(duì)公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求勢(shì)必會(huì)不斷增加，那么政府公共支出不斷增長(zhǎng)將是一種必然趨勢(shì)。

改革開放，尤其是1998年城鎮(zhèn)住房制度改革以后，我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程逐步加快，由此，與城市規(guī)?？焖贁U(kuò)展相配套的各種城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公共服務(wù)體系的建設(shè)也必須同步進(jìn)行。建城蓋屋也好，城市交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)也好，這些建設(shè)項(xiàng)目都需要政府投入大量的人力、物力和財(cái)力。地方政府如何能夠短時(shí)間內(nèi)拿出大量的資金來應(yīng)對(duì)快速城市化和工業(yè)化所必須的配套建設(shè)資金呢？依靠正常的融資渠道難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，比如借助企業(yè)上繳利潤(rùn)等稅收收入形式，收入規(guī)模和收入增幅相對(duì)固定，不可能抽調(diào)出大量資金用于城市公共建設(shè)；我國(guó)證券市場(chǎng)這一投融資平臺(tái)，還處于初步發(fā)展完善階段，一時(shí)間還不具備那么大的信用實(shí)力，來為城市發(fā)展融得巨額發(fā)展資金。地方政府只有依靠土地這一堅(jiān)實(shí)可靠而又無(wú)比強(qiáng)大的信用資本，預(yù)支40年（商業(yè)用房的產(chǎn)權(quán)所有年限）或70年（普通住房的產(chǎn)權(quán)所有年限）后的土地收益，為現(xiàn)階段地方政府服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的大量財(cái)政支出提供了巨額資金來源。因此，說我國(guó)城市化和工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中的“瓦格納法則”這一財(cái)政支出鐵律與地方政府選擇“土地財(cái)政”這一發(fā)展模式也有內(nèi)在的必然聯(lián)系。

五、 “土地財(cái)政”歷史發(fā)展階段的不可逾越性

國(guó)外“土地財(cái)政”的歷史實(shí)踐，證明“土地財(cái)政”是一個(gè)國(guó)家工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中一個(gè)不可逾越的歷史發(fā)展階段?！巴恋刎?cái)政”并非中國(guó)的專利。近代英國(guó)依靠羊吃人的“圈地運(yùn)動(dòng)”方式推進(jìn)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程，從某種程度上來說，走的也是依靠“土地財(cái)政”和“人口紅利”的雙重驅(qū)動(dòng)而實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的原始積累模式?！皬慕▏?guó)至1862年的近百年間，美國(guó)聯(lián)邦政府依靠的也是‘土地財(cái)政。美國(guó)從建國(guó)伊始，直到1862年《宅地法》規(guī)定土地免費(fèi)轉(zhuǎn)讓給新移民，前后持續(xù)近百年的發(fā)展歷程很大程度上依賴于土地出讓收入。1862年以后，聯(lián)邦政府的“土地財(cái)政”才逐漸被地方政府的財(cái)產(chǎn)稅所代替”（趙燕菁，2014）。

我國(guó)真正的城市化進(jìn)程開始于改革開放，而城市化的快速發(fā)展時(shí)期更是只有不到二十年的時(shí)間。正是1998年的城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)化改革以及1998年和2004年對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》中關(guān)于土地獲取和出讓相關(guān)規(guī)定的兩次修改，最終確定了“國(guó)有土地有償使用”、“政府有權(quán)通過征收手段變農(nóng)地為國(guó)有土地”和“任何單位申請(qǐng)使用的建設(shè)用地必須是國(guó)有土地”等法律規(guī)定，賦予了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的專營(yíng)地位?！巴恋刎?cái)政”這時(shí)候才真正出現(xiàn)，城市化的快速發(fā)展也從這時(shí)開始發(fā)力，而且“土地財(cái)政”規(guī)模的擴(kuò)大與城市化水平的逐步提高具有很強(qiáng)的正相關(guān)性。我國(guó)的工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中也將像歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化發(fā)展初期階段一樣，會(huì)在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)依賴于“土地財(cái)政”的有力推動(dòng)作用。盡管“土地財(cái)政”目前飽受人們非議，但一時(shí)間我們還很難找到“土地財(cái)政”的替代方式，所以說“土地財(cái)政”還將在今后的一段歷史時(shí)期內(nèi)存在，這一客觀存在具有一定的歷史階段性和必然性，是無(wú)法逾越的一個(gè)歷史發(fā)展階段。

按照科斯的交易成本理論，在不考慮交易成本的情況下，每一種制度選擇和發(fā)展策略都是等價(jià)的，都可以達(dá)到資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。然而現(xiàn)實(shí)是，交易成本是客觀存在的，不同的產(chǎn)權(quán)制度安排對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是顯著不同的。又根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展路徑依賴?yán)碚?，已有的制度安排具有自我?qiáng)化的路徑依賴傾向，以后的制度安排和發(fā)展戰(zhàn)略選擇不可避免地要受到已有制度安排的影響。也可以說，土地財(cái)政是在既有體制制度安排以及階段性發(fā)展要求等約束條件下，地方政府和中央政府在多重發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)下相互博弈過程中的一種理性選擇，也是任何一個(gè)國(guó)家在城市化和工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中無(wú)法逾越的一個(gè)歷史發(fā)展階段，“土地財(cái)政”是一種歷史的必然選擇。

“土地財(cái)政”在我國(guó)城市化啟動(dòng)階段中的歷史性和階段性貢獻(xiàn)不可磨滅，甚至在沒有找到有效的替代方式之前的一段歷史時(shí)期內(nèi)，“土地財(cái)政”仍將發(fā)揮重要作用。論證“土地財(cái)政”選擇的歷史必然性及其歷史貢獻(xiàn)，并不代表我們能漠視“土地財(cái)政”目前所引發(fā)和積累的各種風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾。目前“土地財(cái)政”的負(fù)面效應(yīng)和不可持續(xù)性正在逐步顯現(xiàn)，這需要我們“未雨綢繆”，盡早從財(cái)稅體制改革、加強(qiáng)財(cái)政收支預(yù)算約束作用、適時(shí)分步驟分階段地開征房地產(chǎn)稅、依法規(guī)范土地行政管理等多方面著手，合力破解當(dāng)前“土地財(cái)政”困局，探索諸如開征“房產(chǎn)稅”等方式的“稅收財(cái)政”代替“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。

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基金項(xiàng)目：河南省高等學(xué)校青年骨干教師資助項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：2013GGJS-165）；2012年南開大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金一般資助項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：NKZXB1218）。

作者簡(jiǎn)介：陳建偉（1979-），男，漢族，河南省開封市人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樨?cái)政史及當(dāng)前財(cái)稅體制改革問題。

收稿日期：2015-02-18。