陳再齊 楊志云 劉品安

[摘要] 在實(shí)地調(diào)研和認(rèn)真梳理各新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，本文從人口增長、土地利用、經(jīng)濟(jì)增長動力、資金需求等方面，剖析了當(dāng)前各市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中存在的主要問題，提出了統(tǒng)籌規(guī)劃、產(chǎn)城互動與產(chǎn)城融合、抑制土地城鎮(zhèn)化、投融資創(chuàng)新與風(fēng)險控制、制度創(chuàng)新等方面的對策建議。

[關(guān)鍵詞] 粵東西北 新區(qū)發(fā)展 挑戰(zhàn) 對策建議

[中圖分類號] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）04-0065-05

[基金項(xiàng)目] 理論粵軍資助項(xiàng)目（LLYJ1301）。

[作者簡介] 陳再齊（1981— ），湖南安化人，廣東省社會科學(xué)院宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副所長，副研究員，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)；楊志云（1973 — ），江西黎川人，廣東省社會科學(xué)院宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副研究員；劉品安（1956 — ），湖南邵陽人，廣東省社會科學(xué)院宏觀經(jīng)濟(jì)研究所所長，研究員。

推進(jìn)粵東西北城市新區(qū)建設(shè)，推動粵東西北地區(qū)城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)，是促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展“抓手”之一。科學(xué)推進(jìn)新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，事關(guān)粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長極的形成，事關(guān)廣東區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)具有重要意義。

一、新區(qū)規(guī)劃建設(shè)總體情況與特征

自2013年7月廣東省委、省政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》）以來，粵東西北中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)進(jìn)一步加快，12地市新區(qū)起步區(qū)建設(shè)正積極推進(jìn)，中心城區(qū)“擴(kuò)容”的框架已經(jīng)拉開。

根據(jù)相關(guān)城市新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，從規(guī)劃面積來看，最大的茂名濱海新區(qū)為1688平方公里，最小的湛江海東新區(qū)為228平方公里，其余各市新區(qū)基本在500平方公里左右。從建設(shè)規(guī)模來看，在規(guī)劃期內(nèi)，各新區(qū)的人口、建設(shè)用地以及經(jīng)濟(jì)總量均大幅度擴(kuò)張（表1）。規(guī)模最大的茂名濱海新區(qū)到規(guī)劃中期（2020年）建成區(qū)范圍內(nèi)人口將達(dá)到110萬人，用地規(guī)模148平方公里，GDP超過3000億元；規(guī)模小的河源江東新區(qū)和云浮新區(qū)到規(guī)劃中期常住人口都在20萬左右，建設(shè)用地規(guī)模分別為30和40平方公里，GDP都在160億元左右；其余新區(qū)到規(guī)劃中期人口多在60～80萬，建設(shè)用地規(guī)模多在60～90平方公里。

各市新區(qū)均具有較好的發(fā)展條件，為打造有效帶動區(qū)域發(fā)展的增長極奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。各新區(qū)規(guī)劃選址緊鄰老城區(qū)或覆蓋部分老城區(qū)，新老區(qū)融合為一體，個別新區(qū)（汕尾）甚至將老城區(qū)全部納入規(guī)劃范圍。區(qū)位條件良好，對外交通便捷，多處于各市公路、鐵路、機(jī)場、港口等區(qū)域綜合交通節(jié)點(diǎn)或樞紐位置。資源稟賦優(yōu)勢明顯，土地資源存量大，開發(fā)條件優(yōu)越，人口和產(chǎn)業(yè)的承載力較強(qiáng)。東西兩翼城市新區(qū)多濱海，港口和岸線資源豐富，開發(fā)潛力大。各規(guī)劃新區(qū)都依托一個或多個本市重要的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展，形成了各具特色的產(chǎn)業(yè)集聚。人均GDP都超過本市平均水平。

二、新區(qū)規(guī)劃建設(shè)存在的問題與挑戰(zhàn)

（一）新區(qū)人口增長目標(biāo)較高，亟需增強(qiáng)新區(qū)的集聚發(fā)展能力

綜觀規(guī)劃，各新區(qū)城鎮(zhèn)化水平和人口規(guī)模目標(biāo)均比較高。就城鎮(zhèn)化水平發(fā)展目標(biāo)來看，梅州、茂名和揭陽明確提出2017年目標(biāo)值分別為63%、60%和65%，2020年分別為74%、70%和75%，2030年分別為81%、80%和80%。從實(shí)際情況來看，近5年來粵東西北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平屬于緩慢上升的態(tài)勢，2007～2012年城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的韶關(guān)和清遠(yuǎn)也僅分別增長了7.04和6.07個百分點(diǎn)，明顯低于各新區(qū)城鎮(zhèn)化水平規(guī)劃目標(biāo)的增長幅度。從各新區(qū)規(guī)劃提出的總?cè)丝谝?guī)模目標(biāo)來看，除河源、云浮、湛江2017年的目標(biāo)分別為15萬、16萬和25萬外，其余新區(qū)人口規(guī)模均為50萬左右或以上。以2012年現(xiàn)狀人口為基準(zhǔn)，規(guī)劃目標(biāo)新增的人口數(shù)，可視為相應(yīng)期間內(nèi)最小的新增城鎮(zhèn)人口規(guī)模，如果考慮到規(guī)劃范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)人口的就地城鎮(zhèn)化，則新區(qū)新增的城鎮(zhèn)人口規(guī)模應(yīng)更大。即使按照新增城鎮(zhèn)化人口的最小規(guī)模考察，幾乎所有新區(qū)規(guī)劃期內(nèi)的城鎮(zhèn)人口年均增速都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于相應(yīng)地市城鎮(zhèn)人口在2005年到2012年間的平均增速，不少新區(qū)在規(guī)劃期內(nèi)的城鎮(zhèn)人口絕對規(guī)模年增長，甚至要超過全市在2007年到2012年的年均增長規(guī)模，如韶關(guān)、湛江、茂名和陽江等市的新區(qū)。

支撐新區(qū)人口的快速增長，必須不斷強(qiáng)化新區(qū)的集聚發(fā)展能力。從近年數(shù)據(jù)考察，大多粵東西北地市目前仍表現(xiàn)為人口凈輸出，茂名、梅州、揭陽、湛江等市人口流出現(xiàn)象最為明顯，2012年常住人口分別低于戶籍人口152、92、78和74萬，實(shí)際人口輸出規(guī)模則更大。在總體表現(xiàn)為人口凈輸出，經(jīng)濟(jì)增速換擋回落、產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度難以樂觀等因素的影響下，粵東西北地區(qū)新區(qū)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的城鎮(zhèn)化和人口規(guī)模目標(biāo)，必須充分發(fā)揮新區(qū)中產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新城等主要功能載體的要素集聚功能，通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展加強(qiáng)對就業(yè)和人口的吸引能力，加強(qiáng)對市域范圍內(nèi)農(nóng)村剩余勞動力的吸引，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提升和人口規(guī)模的擴(kuò)大。同時，也應(yīng)結(jié)合舊城的人口、功能疏減和中心城區(qū)的擴(kuò)容提質(zhì)，引導(dǎo)舊城區(qū)人口向城市新區(qū)集聚，為新區(qū)的發(fā)展提供支撐和動力。

（二）新區(qū)規(guī)劃規(guī)模普遍較大，面臨用地指標(biāo)不足的約束

新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模偏大。不少新區(qū)的規(guī)劃面積、核心區(qū)面積或起步區(qū)面積突破了省《推動粵東西北地區(qū)地級市中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)工作方案》所強(qiáng)調(diào)的“原則上新區(qū)整體區(qū)占地面積應(yīng)不超過500平方公里，核心區(qū)不超過50平方公里，起步區(qū)控制在10平方公里左右”控制要求。根據(jù)各新區(qū)規(guī)劃目標(biāo)，到2017年11市（汕頭缺數(shù)據(jù)）總建設(shè)用地規(guī)模將達(dá)到633平方公里，到2020年12市將達(dá)到920平方公里，已經(jīng)超過2012年12市市轄區(qū)建設(shè)用地總面積901平方公里的規(guī)模。平均來看，相當(dāng)于在8年的時間內(nèi)12個市再造一個現(xiàn)有市轄區(qū)的建設(shè)規(guī)模（表2）。當(dāng)然目前大部分新區(qū)與舊城區(qū)范圍有重疊而虛增了用地規(guī)模，不過像河源、云浮兩市新區(qū)基本與舊城區(qū)沒有重疊，按照規(guī)劃到2020年兩市新區(qū)建設(shè)用地規(guī)模都遠(yuǎn)超現(xiàn)狀市轄區(qū)的用地規(guī)模。

規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)偏低。從部分新區(qū)規(guī)劃目標(biāo)可以看出，與各新區(qū)常住人口規(guī)劃目標(biāo)相比，建設(shè)用地規(guī)模偏大，按常住人口計算的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)比較寬松，新區(qū)城市建設(shè)用地集約化程度不高。如河源東江新區(qū)規(guī)劃到2017年常住人口15萬，建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到30平方公里，人均建設(shè)用地面積達(dá)到200平方米；到2020年常住人口18萬，用地40平方公里，人均用地進(jìn)一步增加；甚至到2030年，其人均建設(shè)用地依然達(dá)到200平方米。再從規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)密度（地均GDP）來看，到2020年河源新區(qū)每平方公里建設(shè)用地只有4.1億元，潮州新區(qū)只有3.9億元，遠(yuǎn)低于珠三角2012年5.2億元的平均水平。另外，部分新區(qū)規(guī)劃布局較分散，產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城區(qū)距離過遠(yuǎn)，城區(qū)對園區(qū)的服務(wù)配套功能難以有效發(fā)揮。

新區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)將嚴(yán)重不足。隨著新區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，建設(shè)用地需求將大幅增加，與土地規(guī)劃控制、供地計劃約束的矛盾更加尖銳。根據(jù)各新區(qū)規(guī)劃到2017年（近期），韶關(guān)、梅州、河源、清遠(yuǎn)、湛江和汕尾6市新區(qū)共需增加建設(shè)用地79.3平方公里，平均每個新區(qū)年均新增建設(shè)用地2.6平方公里；中期（2018到2020年）11個新區(qū)（汕頭除外）共需新增建設(shè)用地202.2平方公里，平均每個新區(qū)年均新增建設(shè)用地6.1平方公里；遠(yuǎn)期（2021到2030年）12個新區(qū)共需新增建設(shè)用地436.5平方公里，平均每個新區(qū)年均新增建設(shè)用地3.6平方公里。目前東西北各市用地指標(biāo)緊張，如茂名市年新增建設(shè)用地指標(biāo)只有4000畝左右。各新區(qū)的新增建設(shè)用地需求將普遍超過全市新增建設(shè)用地指標(biāo)，用地缺口巨大。

（三）新區(qū)規(guī)劃預(yù)期經(jīng)濟(jì)增速較快，面臨經(jīng)濟(jì)增長動力不足的挑戰(zhàn)

根據(jù)規(guī)劃，各新區(qū)近期和中期增長目標(biāo)基本在15%～20%之間，近期目標(biāo)最高為20%，有河源和云??；最低為15%，有清遠(yuǎn)、湛江和潮州。這些目標(biāo)并不算高，不過根據(jù)粵東西北地區(qū)近10余年來的發(fā)展態(tài)勢及未來相當(dāng)長一段時期的宏觀經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，要實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)難度還是相當(dāng)大。粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)提速始于2002年前后，其中北部山區(qū)于2005年趕上珠三角增速。但在經(jīng)歷了短暫的較高增速后，受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素影響東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速也于2008年開始快速下滑。從2005年到2013年，粵東、粵西、粵北山區(qū)的平均增速分別為12.6%、12.3%和12.7%，與各新區(qū)的預(yù)期目標(biāo)差距不小。從同質(zhì)性較高的各市轄區(qū)的數(shù)據(jù)來看，2002年到2012年，只有不到一半的市轄區(qū)平均經(jīng)濟(jì)增速超過同期全市，其中河源、清遠(yuǎn)和汕尾三市轄區(qū)達(dá)到20%左右（表3）。

區(qū)域城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度必須與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和實(shí)力相匹配。如果新區(qū)規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，將直接影響到新區(qū)的產(chǎn)業(yè)和人口聚集規(guī)模，影響到新區(qū)開發(fā)建設(shè)進(jìn)度和發(fā)展質(zhì)量。

（四）新區(qū)開發(fā)資金需求大，政府面臨較大的財政壓力

大規(guī)模的新城區(qū)建設(shè)需要大量的資金投入。特別是在新區(qū)起步階段，交通、綠化、水、電、氣等城市基礎(chǔ)設(shè)施都是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共品，投資額大，主要依靠政府資金投入。按照中型城市每平方公里城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額為3億元左右的標(biāo)準(zhǔn)，以及各新區(qū)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)度，近期韶關(guān)、梅州、河源、清遠(yuǎn)、湛江和汕尾6市新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共需資金237.9億元，平均每個新區(qū)每年需7.8億元；中期11個新區(qū)共需資金606.6億元，平均每個新區(qū)每年需18.3億元。而這還不包括文教衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資。

相比新區(qū)建設(shè)的資金需求，各市政府財政實(shí)力薄弱，財政預(yù)算收支缺口大，公共財政預(yù)算收入對新區(qū)建設(shè)很難給予有力的資金支持。2013年粵東西北地區(qū)12市公共財政預(yù)算收入842億元，支出2007億元，收入還不及支出的一半，收支缺口1165億元主要靠省財政稅收返還及轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)足。雖然《決定》提出2013—2017年省財政將安排資金113億元支持粵東西北各市中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)，但對于各新區(qū)建設(shè)的投資需求而言，顯然是僧多粥少。

從目前情況來看，各新區(qū)的建設(shè)資金主要還是來源于新區(qū)的土地出讓。那么依靠土地出讓資金是否足以支撐新區(qū)的開發(fā)建設(shè)呢？雖然各新區(qū)土地資源比較豐富，但土地成交價格并不算高，一般高的每畝150萬左右，低的只有30～50萬，扣除征地開發(fā)成本，土地增值收益相對有限。特別是目前房地產(chǎn)下行周期已經(jīng)確立，土地成交價格下降，成交量萎縮，粵東西北各市作為三四線城市所受的沖擊可能會更大。

三、推進(jìn)新區(qū)健康發(fā)展對策建議

（一）省級統(tǒng)籌新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的等級規(guī)模

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，受到外部環(huán)境、區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)等多方面因素的影響和制約?；洊|西北12市新區(qū)的發(fā)展條件有著明顯區(qū)別，決定了各市新區(qū)的規(guī)模和發(fā)展目標(biāo)也應(yīng)區(qū)別對待，這與目前新區(qū)規(guī)劃普遍的大規(guī)模、高速度存在一定矛盾。因此，建議從省級、省域?qū)用鎸π聟^(qū)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌，對新區(qū)等級、規(guī)模、建設(shè)時序等目標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行合理動態(tài)調(diào)整。一是進(jìn)一步合理化新區(qū)的等級層次，根據(jù)所在地市的區(qū)域地位、發(fā)展?jié)摿蜅l件，從省級層面確定各市新區(qū)的等級，依此相應(yīng)調(diào)整優(yōu)化項(xiàng)目和資源的配置。二是根據(jù)新區(qū)等級合理調(diào)整、控制新區(qū)建設(shè)規(guī)模，或是控制新區(qū)建設(shè)的具體時序，按照分期逐步建設(shè)的思路、根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求穩(wěn)步推進(jìn)新區(qū)的開發(fā)建設(shè)。三是對新區(qū)建設(shè)績效進(jìn)行定期評估，根據(jù)建設(shè)實(shí)際效果，對相應(yīng)規(guī)劃目標(biāo)和控制指標(biāo)做出及時調(diào)整。

（二）推進(jìn)新區(qū)建設(shè)的產(chǎn)城互動與產(chǎn)城融合

沒有產(chǎn)業(yè)支撐，城市新區(qū)就無法發(fā)展起來?；洊|西北城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平，主要原因是產(chǎn)業(yè)薄弱，而不是建成區(qū)規(guī)模過小。也就是說粵東西北簡單地造城不能實(shí)質(zhì)性提高城鎮(zhèn)化率，必須產(chǎn)城融合發(fā)展才能吸引本地和外地人口來城市新區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)、生活。一是要加大力度培育壯大產(chǎn)業(yè)集群，拓展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，開展產(chǎn)業(yè)鏈招商，通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展促進(jìn)人口集聚和新區(qū)的開發(fā)。二是要處理好產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市功能區(qū)的空間關(guān)系，同步推進(jìn)城市功能區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)城的互動發(fā)展、融合發(fā)展。三是要加強(qiáng)新區(qū)開發(fā)建設(shè)中城市功能設(shè)施的配套，根據(jù)人口規(guī)模的增長，加大對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)設(shè)施場所的投資，完善新區(qū)的城市功能和生活氛圍。

（三）破除新區(qū)建設(shè)中的土地城鎮(zhèn)化沖動

粵東西北城市新區(qū)建設(shè)必須堅持以人為本的城鎮(zhèn)化，而不能走過去土地城鎮(zhèn)化的老路。然而目前，粵東西北地區(qū)對土地財政的依賴程度仍比較高，破解粵東西北土地城鎮(zhèn)化沖動，需要省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相應(yīng)的政策引導(dǎo)。一是以就業(yè)吸納和產(chǎn)出效率作為新區(qū)建設(shè)速度的主要依據(jù)，對就業(yè)和產(chǎn)出指標(biāo)達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)控制其土地招拍掛、縮減用地指標(biāo)的供應(yīng)。二是要控制和優(yōu)化新區(qū)開發(fā)建設(shè)的用地結(jié)構(gòu)，遏制新區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的房地產(chǎn)化現(xiàn)象，提高產(chǎn)業(yè)用地、公益項(xiàng)目用地、廉租房和保障房用地比重，保障土地利用的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和社會效益。三是加強(qiáng)對粵東西北土地出讓金用途監(jiān)管，不斷提高其土地出讓金用于民生項(xiàng)目的比例。

（四）兼顧投融資方式創(chuàng)新與風(fēng)險控制

創(chuàng)新新區(qū)開發(fā)建設(shè)的投融資方式是解決地市政府財力不足、實(shí)現(xiàn)新區(qū)建設(shè)模式轉(zhuǎn)變的有效舉措，但在創(chuàng)新過程中應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險控制。一方面，要加大投融資方式創(chuàng)新力度，適當(dāng)擴(kuò)大振興粵東西北股權(quán)基金的規(guī)模、支持范圍，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，鼓勵東西北城市新區(qū)居民集體開發(fā)或入股參與開發(fā)新區(qū)土地，綜合運(yùn)用 BOT、BT、TOT、PPP等多種模式吸引社會資本投入城市新區(qū)開發(fā)。另一方面，要加強(qiáng)對新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中投融資創(chuàng)新和產(chǎn)品的風(fēng)險控制，定期對新區(qū)開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行評估，特別加強(qiáng)對重大融資項(xiàng)目的監(jiān)管，規(guī)范政府融資平臺的運(yùn)作，降低新區(qū)開發(fā)建設(shè)的財政金融風(fēng)險。

（五）加快制度創(chuàng)新增強(qiáng)新區(qū)發(fā)展動力

新時期新區(qū)的開發(fā)建設(shè)不能走傳統(tǒng)政府主導(dǎo)、投資拉動等傳統(tǒng)老路，必須強(qiáng)調(diào)通過改革和體制機(jī)制創(chuàng)新來釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，增強(qiáng)新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展動力。一是要加快土地制度的改革創(chuàng)新，既要保證土地資源的優(yōu)化配置以提升經(jīng)濟(jì)效率，也要破除土地束縛，促進(jìn)農(nóng)村勞動力的自由流動，探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。二是要加快戶籍制度改革，鼓勵粵東西北地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力向區(qū)域性中心城市的遷移，在新區(qū)率先探索本省流動人口同等享受戶籍人口的同等待遇。三是要創(chuàng)新珠三角與粵東西北地區(qū)對口幫扶的模式機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮珠三角地市政府在幫助粵東西北產(chǎn)園區(qū)招商引資及城市建設(shè)方面的作用，探索珠三角城市通過參股、直接投資等多種方式參與粵東西北城市新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

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Chen Zaiqi， Yang Zhiyun， Liu Pinan

（Institute of Economics， Guangdong Academy of Social Science， Guangdong Guangzhou 510610）

Abstract： On the basis of field research and careful investigation of each new district development master plan， this paper deeply analyzes the main problem that exits in the development of current new district planning from the aspects of population growth， land utilization， economic growth impetus and fund demand. This paper put forwards the policy suggestions on overall planning， city and industry interaction and integration， inhibition of land urbanization， investment and financing innovation and risk control， system innovation， etc.

Key words： eastern，western and northern Guangdong， new district development， challenges， policy suggestions