崔榮珍　徐雪梅　陰悅

摘 要：地方政府投融資平臺的發(fā)展狀況對我國宏觀經(jīng)濟至關(guān)重要，如何促進平臺的規(guī)范發(fā)展，加強對平臺公司的風險管理是近幾年來我國理論界和實務(wù)界關(guān)注的熱點問題之一。本文主要圍繞我國地方政府投融資平臺存在的風險展開分析，結(jié)合我國特殊國情，提出相應(yīng)的風險管控對策。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺；風險管控

1.引言

所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。地方政府投融資平臺是我國地方政府為了緩解融資約束而推出的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，它整合了政府建立的優(yōu)質(zhì)資源，至上世紀80年代末發(fā)展至今，為中國走出金融危機困境、促進國民經(jīng)濟發(fā)展、消化經(jīng)濟過剩等做出了重要貢獻。與此同時，地方政府投融資平臺也逐漸暴露出了自身存在的許多問題。

2.我國地方政府投融資平臺存在的風險分析

2.1融資平臺的融資結(jié)構(gòu)過于單一

目前我國地方投融資平臺主要的融資渠道是銀行貸款、城投債、信托融資和股權(quán)融資，集中來源于銀行貸款，占整個地方政府投融資平臺融資規(guī)模70%以上。長期以來，地方融資平臺這種以銀行貸款為主的一元融資結(jié)構(gòu)由于缺乏其他持續(xù)融資渠道，導(dǎo)致了較高的風險集中度，很大程度上將風險轉(zhuǎn)嫁給了銀行。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方政府融資平臺的債務(wù)已達12.76萬億元，其中銀行貸款占到了9.70萬億元。2013年6月10日審計署對36個地方政府債務(wù)審計的結(jié)果公示中顯示，到2012年底債務(wù)余額中銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，雖然相比較2010年底的銀行貸款占比下降了5.60%，但銀行貸款仍然占據(jù)大部分的比重，一旦部分地方政府債務(wù)不能如期償還，將會產(chǎn)生大量不良貸款，對商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債表造成嚴重影響。這種過于單一的融資結(jié)構(gòu)對銀行貸款產(chǎn)生了高度依賴性，使還本付息金額逐年增加，逐漸加大了債務(wù)償還壓力，導(dǎo)致了較高的風險集中度。

2.2負債率過高

地方政府投融資平臺大多肩負著保障性住房、市政建設(shè)、交通運輸?shù)裙差I(lǐng)域的投資建設(shè)任務(wù)，由于這類投資項目金額巨大，需要利用平臺公司的杠桿作用撬動資金，公共項目大多建設(shè)時間長、資產(chǎn)收益周期長，最終導(dǎo)致的結(jié)果是平臺公司負債率普遍偏高，有些已超過80%甚至100%，已遠遠超過了地方政府財力的承受能力。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從2011年12月底算起，工、建、農(nóng)、中四大行平臺貸款余額分別為6800億，4298億，3977億，3949億，共計1.9萬億元；截至2010年底，債務(wù)率超過100%的組織有78個市級政府和99個縣級政府。審計署在2013年6月11日公布的數(shù)據(jù)顯示，到2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額達到了38 475.81億元，其中政府負有償還責任、擔保責任的債務(wù)分別為18 437.10億元和9079.02億元，余下的10 959.69億元為其他相關(guān)債務(wù)，比2010年相比增加4409.81億元，負債率增長了12.94%。從每年的舉債規(guī)模來看，前2010年度借款20748.79億元，占53.93%；2011年舉借6307.40億元，占16.39%；2012年舉借11 419.62億元，占29.68%。36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務(wù)增長率超過20%。一些省會城市具有較高的本級債務(wù)率和償債率，截止到2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務(wù)率超過100%，最多可達188.95%，如果再加上債務(wù)政府擔保，則高達219.57%。從上面的數(shù)據(jù)不難看出，我國地方政府融資平臺已出現(xiàn)了非常嚴重的債務(wù)問題，過度負債所造成的債務(wù)風險已接近其承受極限。

2.3信息缺乏透明度

對于銀行和信托公司來說，目前地方政府投融資平臺的信息披露的不透明性是最大的風險所在。在地方政府和銀行之間，存在著信息的不對稱，地方政府占據(jù)著信息的主導(dǎo)優(yōu)勢，通常地方政府為了最大化的向銀行融資，會突出自身的財政擴張能力，隱藏一些對自我不利的信息。如利用多個融資平臺從多家銀行獲得信貸、多次重復(fù)使用土地財政做擔保承諾，形成“多頭融資，多頭授信”的格局，使債務(wù)管理格局變得愈加混亂。由于地方政府投融資平臺的信息披露的透明度不高，銀行很難對地方政府的情況有全面的了解，關(guān)于地方政府投融資平臺的舉債金額、信用、總體負債和所做的財政擔保承諾等情況，銀行都很難確定，這種信息的不對稱，使銀行很難評估出一個直接的結(jié)果來確定地方政府債務(wù)的精確率，這種問題在風險投資項目十分常見。商業(yè)銀行無法清楚準確的知道地方政府的財力更難以預(yù)測出其還款能力，這無疑造成了“借、用、管、還”的分離，增加了貸款風險。再者，由于地方政府投融資平臺投資主體大部分是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)周期長、耗資大、管控難，銀行很難在這些地區(qū)使用資金，銀行無法跟蹤的貸款信用風險的下落，無法限制資金的非法轉(zhuǎn)移。一旦投融資平臺的管理不善或政府改變宏觀經(jīng)濟形勢時，系統(tǒng)就會出現(xiàn)，無法償還貸款的“隱性債務(wù)風險”。這不僅加大了地方政府的財政壓力，同時也必然增大了商業(yè)銀行風險。

3.我國地方政府投融資平臺風險管控對策

3.1強化地方政府投融資平臺融資結(jié)構(gòu)

就目前而言，我國地方政府投融資平臺結(jié)構(gòu)過于單一，且數(shù)量較多，這不利于政府的監(jiān)管，稍有不慎便會造成債務(wù)管理的失控，進而加大債務(wù)風險。因此，很有必要按照一定的標準對政府投融資平臺進行審核，精減融資平臺數(shù)量，對平臺優(yōu)勢資源進行集中整合，依靠所形成的規(guī)模優(yōu)勢將平臺做大做強，這不僅有利于提高投融資平臺在融資過程中的協(xié)商能力，降低融資成本，也有利于政府監(jiān)管力度的加強，提高對債務(wù)規(guī)模控制的有效性。一是賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力。允許地方債券在二級市場上進行交易，改變?nèi)谫Y平臺“土地財政”的現(xiàn)狀，以此方式來緩解地方政府發(fā)展過程中存在融資瓶頸的問題；二是可以選擇風險低、收益高的平臺公司通過股權(quán)的方式進行上市融資，分散產(chǎn)生的債務(wù)風險；三是平臺公司可整合和盤活存量資產(chǎn)，利用基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化進行存量資產(chǎn)的融資創(chuàng)新，適時運用BOT、TOT等多種融資項目融資方式和金融工具，發(fā)行信貸產(chǎn)品和企業(yè)債券，吸納民間資本等多渠道募集資金，改變單一融資結(jié)構(gòu)。

3.2建立和完善融資平臺風險防控制度

要從根本上解決地方政府債務(wù)問題，必須考慮制度創(chuàng)新，探索長效的風險管理機制，不斷規(guī)范地方政府融資平臺的發(fā)展。在復(fù)雜多變的經(jīng)濟形勢下，找到宏觀調(diào)控與平臺發(fā)展之間的平衡點，在充分發(fā)揮融資平臺的資金撬動作用的同時將風險降到最低。首先，規(guī)范地方融資平臺的公司治理結(jié)構(gòu)，提高融資平臺的市場化經(jīng)營水平和運營效率。建立專業(yè)的投融資管理機構(gòu)，對地方政府投融資平臺的償債能力，運營能力以及發(fā)展?jié)摿Φ冗M行合理的分析，強化決策層和管理層分層授權(quán)決策體系，構(gòu)建有效的投資風險管理機制，減少盲目投資導(dǎo)致的風險；其次，探索建立應(yīng)急機制，鼓勵多元化發(fā)展，制定解決突發(fā)性投融資平臺風險的處理方案，全面提高平臺公司的資本實力和自償能力，如依據(jù)地方政府投融資平臺的債務(wù)規(guī)模來建立與之相匹配的償債基金；最后，規(guī)范法律制度，整改不合理融資平臺。通過法律手段，將地方政府所要履行的事權(quán)與財權(quán)、融資權(quán)有機的結(jié)合在一起，使地方政府投融資平臺真正的做到自負盈虧，按照一定的法律標準，對平臺公司進行整改或撤銷，規(guī)范其治理經(jīng)營模式。

3.3提高信息披露透明度，增強信用等級

外界能否獲得地方政府投融資平臺在各方面完整而又準確的信息對防控融資平臺貸款風險至關(guān)重要，因此提高融資平臺公開信息的透明度具有很深遠的意義。一是加強管理，建立健全的債務(wù)統(tǒng)計體系。財政部門定期地對地方政府融資平臺借債部門和單位的債權(quán)債務(wù)、項目擔保情況進行分析統(tǒng)計，了解資金去向，對債務(wù)風險性進行初步評估，建立政府債務(wù)數(shù)據(jù)庫，從而對政府負債結(jié)構(gòu)、資金使用情況、償還能力等有一個全面的了解；二是設(shè)立風險預(yù)警機制，強化對貸款發(fā)放的管理。商業(yè)銀行、信托公司等機構(gòu)可事先根據(jù)融資平臺提供的各方面數(shù)據(jù)進行綜合的評估，如對平臺償債能力和運營潛力進行全面量化分析，參考各項結(jié)果來確立一個合理的預(yù)警指標，再秉持適度負債的原則，嚴格按照貸款發(fā)放條件對符合標準的平臺提供資金支持。三是引進會計、評價機構(gòu)的參與，建立信用評級機制。地方政府通過對外界提供真實準確的財務(wù)數(shù)據(jù)、財務(wù)報表，由會計事務(wù)所、專業(yè)的評價機構(gòu)進行分析，通過對投融資平臺進行客觀的評價來確定相應(yīng)的信用等級，供商業(yè)銀行或信托公司參考，降低潛在的債務(wù)風險，有利于國家經(jīng)濟的長遠發(fā)展。

4.結(jié)論

綜合全文，地方政府投融資平臺緩解了我國經(jīng)濟在金融危機期間的低迷狀況，但隨著其迅速的發(fā)展，對我國宏觀經(jīng)濟也產(chǎn)生了一系列不利的影響。對于地方政府投融資平臺的優(yōu)化與改善，政府以及社會各界人士給予高度關(guān)注，致力于找出風險管控對策。據(jù)推測，未來幾年，我國地方政府投融資平臺的數(shù)目將有所下降，同時平臺的質(zhì)量將得到優(yōu)化，融資成本也會出現(xiàn)一定程度的提升，防止盲目過度舉債所造成的巨大債務(wù)風險。通過社會各界的共同努力，相信我國地方政府投融資平臺系統(tǒng)在未來將得到更為完善的發(fā)展。（作者單位：1.遼寧省婦幼保健院；2.大連交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

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