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摘要：地方政府融資平臺(tái)的迅速發(fā)展?jié)M足了地方政府的資金需求。與此同時(shí)，平臺(tái)的迅速擴(kuò)張也帶了金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加劇了國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾。究其原因，主要是我國(guó)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府融資與破產(chǎn)制度不完善，商業(yè)銀行和融資平臺(tái)的管理存在缺陷。要對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，應(yīng)當(dāng)從完善財(cái)政制度和平臺(tái)管理，加強(qiáng)平臺(tái)監(jiān)督，拓寬融資渠道入手。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)；防范

20世紀(jì)90年代起，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，地方政府對(duì)于建設(shè)資金的需求增大，開始逐步嘗試通過融資平臺(tái)公司來實(shí)現(xiàn)對(duì)外融資的需求，但近年全國(guó)各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債總額飆升，融資平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)務(wù)院《加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》的頒布，不得不引起對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)的重視和關(guān)注。

1. 地方政府融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.1 金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)存在金融風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)和造成我國(guó)金融體系不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)兩方面上。

銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)是指地方融資平臺(tái)由于擔(dān)保方不透明和約束機(jī)制松散以及融資渠道單一，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)高度集中。一旦無法融資平臺(tái)項(xiàng)目無法收回成本，這些“隱性債務(wù)”就會(huì)成為切實(shí)存在的財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終由商業(yè)銀行和地方財(cái)政甚至是中央政府買單。存在金融體系不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)槿谫Y平臺(tái)的主要債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在于金融體系重要組成部分——商業(yè)銀行之中，在某種程度上融資平臺(tái)的債務(wù)結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致金融體系的不穩(wěn)定，從而影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定性和運(yùn)行。

1.2 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)首先體現(xiàn)在財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)上，地方融資平臺(tái)將大部分的資金投入到一些償還能力差的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項(xiàng)目之上，缺乏收益高的主營(yíng)業(yè)務(wù)，還款來源沒有保證。其次是土地估值風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政收入的主要來源是稅收和土地出讓金，大部分融資平臺(tái)都是依靠土地增值收益運(yùn)作，如果土地?zé)o法出讓或是出讓金額低，融資平臺(tái)還貸能力受限，反之推高土地價(jià)格，很可能導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲，加劇房地產(chǎn)泡沫，房地產(chǎn)泡沫一旦破滅，土地價(jià)格急跌，償債能力又會(huì)嚴(yán)重受損，償債壓力落在地方政府頭上。

1.3 國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。為獲取持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，地方政府融資平臺(tái)需要將土地價(jià)格保持在一個(gè)較高的水平運(yùn)行。土地價(jià)格的上漲會(huì)進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)，人們會(huì)將大筆的收入用于住房上，對(duì)其他的消費(fèi)就減少了，即高房?jī)r(jià)會(huì)削弱購(gòu)房者的消費(fèi)能力，導(dǎo)致了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)—生產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡。

2. 地方政府融資平臺(tái)存在風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

2.1 財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)存在究其根本原因就是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。分稅制改革之后，大部分稅收收入劃歸中央，地方政府稅收來源減少，并承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，加上并不完善的轉(zhuǎn)移支付制度和有限的地方政府融資手段，地方政府能夠支配使用的財(cái)力無法滿足龐大的資金需求，除了通過融資平臺(tái)對(duì)外融資，地方政府別無他法。

2.2 地方政府融資與破產(chǎn)制度不完善。我國(guó)不允許地方政府直接向銀行貸款，也不允許地方政府為項(xiàng)目貸款向銀行提供任何形式的擔(dān)保，地方政府不得不采取非常的手段進(jìn)行融資，融資平臺(tái)與政府信用相結(jié)合的特殊融資模式由此產(chǎn)生。由于并未針對(duì)正常的融資方式建立起規(guī)范嚴(yán)格的管理制度，導(dǎo)致地方政府融資管理混亂，無法可依。

我國(guó)尚無財(cái)政破產(chǎn)制度，也沒有地方政府破產(chǎn)的先例，中央政府更不會(huì)允許出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)的情況，地方政府的債務(wù)最終還是會(huì)由中央政府承擔(dān)。使得地方政府無所顧忌的借債，也會(huì)給銀行傳遞地方政府肯定會(huì)償還債款的信號(hào)，對(duì)地方政府的貸款完全開放，毫無限制；同樣地方政府融資平臺(tái)也會(huì)毫無節(jié)制的發(fā)行企業(yè)債券，因?yàn)樽罱K由中央政府兜底。

2.3 商業(yè)銀行管理上存在缺陷。一是銀行與地方政府融資平臺(tái)信息不對(duì)稱。許多融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)信息并不透明，銀行難以獲取全面的關(guān)于融資平臺(tái)和地方債務(wù)的信息，也就難以對(duì)地方政府的負(fù)債水平和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)作出合理準(zhǔn)確的判斷。二是銀行在信貸投放過程中審查不嚴(yán)。各商業(yè)銀行受到了政策的鼓勵(lì)，又為了彌補(bǔ)對(duì)外市場(chǎng)業(yè)務(wù)的下滑，開始大量放貸。另外我國(guó)金融機(jī)構(gòu)與政府之間關(guān)系微妙，政府融資的主要模式“政銀合作”產(chǎn)生已久，加上商業(yè)銀行為了獲取更多的市場(chǎng)份額，放松執(zhí)行貸款“三查”，有意放低貸款條件，在一定程度上刺激和鼓勵(lì)了融資平臺(tái)的融資行為。

2.4 平臺(tái)公司管理不規(guī)范。融資平臺(tái)公司雖有公司之名，但并不具備構(gòu)建合理高效的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。僅僅是以市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)主體的名義行使政府融資功能，其資本來源以地注入或存量公共資產(chǎn)組合為主，重要人員的任命和投融資工作的管理實(shí)施都是由政府執(zhí)行，地方政府只是借公司的“殼”，通過直接或間接融資方式來滿足自己的資金需求。在這種模式下，平臺(tái)公司無法依照市場(chǎng)化運(yùn)作，抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。

同時(shí)，融資平臺(tái)公司政府背景和功能定位導(dǎo)致其無權(quán)選擇項(xiàng)目類型。如果資金選擇投向公益項(xiàng)目，償債能力必然受限，還款來源只能依靠地方政府，再加上融資與投資只能相分離，融資上交政府管理使用，具體的項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施又無法切實(shí)參與，貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)控，一旦償還出現(xiàn)問題，銀行的追償工作難以開展。

3. 地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

3.1 完善現(xiàn)行財(cái)政制度。首先，遵循事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的原則，完善中央與地方收入分配格局。如在主要稅種分成上適度向地方傾斜，通過加大轉(zhuǎn)移支付力度解決地方義務(wù)教育、民生和公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的資金安排。其次，通過開展省直管縣等財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，增加縣級(jí)可用財(cái)力。最后，完善地方政府考核模式，抑制地方政府舉債建設(shè)的政績(jī)沖動(dòng)，改變重?cái)?shù)字輕質(zhì)量的做法。

3.2 加強(qiáng)融資平臺(tái)的監(jiān)督防范。銀行、政府、監(jiān)督部門多管齊下。銀行應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措，加上存在著信息不對(duì)稱現(xiàn)象，更應(yīng)注重與地方財(cái)政部門、融資平臺(tái)之間的溝通協(xié)調(diào)，提高平臺(tái)公司財(cái)務(wù)狀況與資金投向情況披露的透明度，建立信息共享與跟蹤機(jī)制；政府則要本著“量入為出”的原則，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的控制，防止負(fù)債過度膨脹；各監(jiān)督部門，如司法審計(jì)、銀證監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)等也要承擔(dān)起對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和防范的責(zé)任。

3.3 完善融資平臺(tái)管理。一是完善平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)。遵循經(jīng)營(yíng)管理、政企分開與監(jiān)督約束的原則，創(chuàng)建 “借、用、管、還”一體化的平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)模式，制定清晰的平臺(tái)監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確各重要環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和要求，以保證高效持續(xù)的融資平臺(tái)運(yùn)行活動(dòng)。二是優(yōu)選投融資平臺(tái)和項(xiàng)目并立足公共設(shè)施建設(shè)。選擇償債能力強(qiáng)和償債資源有保證的平臺(tái)公司和項(xiàng)目，并配合地方政府把投資方向轉(zhuǎn)到公共設(shè)施建設(shè)、提供文教科衛(wèi)等公共服務(wù)、健全社會(huì)保障體系上。

3.4 推進(jìn)地方融資平臺(tái)創(chuàng)新，拓寬融資渠道。地方政府融資平臺(tái)融資渠道單一，為避免銀行體系風(fēng)險(xiǎn)過度，降低間接融資比例，應(yīng)多鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)直接融資。地方債券的發(fā)行和資產(chǎn)證券化等辦法都是不錯(cuò)的選擇。資產(chǎn)證券化投資的項(xiàng)目具有較嚴(yán)格的約束和較高的透明度，不僅能促進(jìn)融資平臺(tái)的規(guī)范化運(yùn)作，商業(yè)銀行也可以提高自身的核心資本充足率，化解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。（作者單位：廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院）

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