潘棟梁 陳紅 李宣

作者簡介：潘棟梁（1981.10-），男，碩士，河北工程技術學院講師，研究方向：稅務管理。

陳紅（1976-），碩士，平安銀行，研究方向：金融市場。

李宣（1977-），學士，河北工程技術學院，研究方向：稅務管理。

近些年來，PPP（Public-Private-Partnerships的縮寫）模式在地方公共基礎建設、公共服務的提供中備受推崇，在PPP模式下，政府、民營企業(yè)與非營利性企業(yè)基于某個項目而形成了相互合作的關系，通過協(xié)議，在為公眾提供服務或產(chǎn)品時共享技能與資產(chǎn)。這種合作，是政府和社會資本為建設基礎設施及提供公共服務而建立的一種長期合作關系和制度安排。從運作效果看，PPP模式在提供公共產(chǎn)品的同時，能使政府、企業(yè)、社會多方共贏。過去是政府和私人部門獨自做事，而PPP模式突破了這種限定，讓政府和私人部門得以“共舞”，實現(xiàn)多方共贏。從政府角度看，緩解了財政支出壓力；從社會角度看，提高了公共產(chǎn)品供給效率；從企業(yè)角度看，拓寬了企業(yè)的發(fā)展空間。

一、我省PPP模式運行的現(xiàn)狀

2015年，省級預算專門安排了PPP專項資金3億元，對各地政府推廣PPP工作給予獎補。至今，全省已建立省市縣三級PPP項目庫，入庫項目251個，估算總投資額達4060億元，涉及交通運輸、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療、文化等13個公共服務領域。

通過采取“財政+金融”模式，省級財政預算專門安排了3億元的PPP模式推廣專項資金，將以獎補形式用于PPP項目前期工作和項目資本金注入。同時，積極探索利用PPP模式支持新型城鎮(zhèn)化建設，對市縣新型城鎮(zhèn)化建設采用PPP模式的項目，省財政將以獎補形式予以支持。此外，省財政廳還在全國率先制定了《政府和社會資本合作模式工作協(xié)調(diào)機制》，明確了PPP模式推廣工作的運行流程及職責分工，形成了部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、上下協(xié)調(diào)一致的運行機制。

二、PPP運行中面臨的問題

（一）相關的配套法規(guī)需要進一步健全和完善

隨著“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”政策的提出，我省越來越鼓勵社會資本對公共物品和公共服務的投放。省財政根據(jù)全省PPP項目實施進展情況，安排專項資金，部分用于示范項目的前期費用補貼，部分用于成立風險池，為PPP項目融資提供增信支持。從2015年起，對城市基礎設施及公共服務領域中運用PPP模式推進的新建項目，省級財政專項資金優(yōu)先予以資本投入等支持。有關部門在規(guī)劃選址、項目審批、土地供應、環(huán)評審批、節(jié)能評估審查等方面要對PPP項目予以優(yōu)先支持。鼓勵和支持金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務。這些政策為PPP模式的發(fā)展與應用提供了非常廣闊的發(fā)展空間。可是，迄今為止，我們還沒有出臺過一部專門針對于PPP這一新型公共項目運營模式的政策法規(guī)；對PPP模式在實施過程中的細節(jié)性問題還未做出統(tǒng)一的政策安排。

（二）公共物品的價格形成機制不夠完善

公眾在消費理念上一直認為公共物品的提供是一項公益事業(yè)，在財政補貼的政策干涉下，一般以較低的價格向公眾提供，且其價格基本不會受供求關系和成本變動的影響，所以公共物品在供應過程中未能充分體現(xiàn)出其商品特性。在引入PPP運營模式后，我省相關部門穩(wěn)步推進價格市場化改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監(jiān)測，建立了定期審價制度，逐步調(diào)整理順價格收費水平，建立起了科學的價格形成機制。但是，公共物品提供部門在價格改革方面明顯滯后，不能夠及時、科學地制定出公共物品的價格，在價格調(diào)整方面也明顯心有余而力不足，財政補貼環(huán)節(jié)冗繁、滯后，甚至影響了公共物品的質(zhì)量。

（三）存在較大的風險性

一般而言，PPP項目的投資量較大，周期較長，通常會在15年以上。所以，為了保證PPP項目的成功，需要嚴謹?shù)仡A測項目風險，建立健全合理的風險分擔機制。但是，如果想在風險分擔方面建立起一個合理的、被各參與方都能接受的風險分擔機制的確非常困難。恰恰在風險分擔方面，政府傾向于在把公共項目授權給社會投資者的同時也將原本該歸屬于政府的責任一同推卸掉，這種風險分配的不均衡會致使社會投資者的風險明顯增加。

三、PPP模式在我省運行的對策分析

（一）完善PPP立法

在省級立法機關制定PPP市場秩序時，應明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權責對稱行駛各自職責，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導地位，如若政府在發(fā)起的各種特定PPP項目公司中占據(jù)主導地位，社會資本更多為項目配資，那么PPP將被社會資本誤解為單純的政府融資工具，進而削弱社會資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。所以，在沒有中央立法來規(guī)范PPP投資之前，地方政府很有必要制定相關地方性法規(guī)對這種新興投資模式予以約束和規(guī)范。各級行政管理部門也應該在執(zhí)法過程中貫徹公平競爭的理念，讓不同所有制的企業(yè)享受公平的市場準入和各種優(yōu)惠政策。通過公開透明的政府采購方式鼓勵和引導社會資本參與PPP項目運作，從機制上保障項目對投資者的合理回報。行業(yè)主管部門要加強行業(yè)監(jiān)管，設定技術規(guī)范，明確行業(yè)標準、服務質(zhì)量和監(jiān)管細則，保障社會資本穩(wěn)定運營。

（二）做好項目收費價格管理，建立價格調(diào)整機制

在PPP模式運營過程中，社會資本秉承補償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會可承受的原則，及時調(diào)整價格，不能以單純的市場行為來衡量經(jīng)濟效益。行政部門也應該加強對社會公共投資成本的監(jiān)測，建立定期審價制度，使公共物品的收費水平實現(xiàn)平穩(wěn)過度，建立科學合理的價格形成機制。

政府與社會資本提供方應根據(jù)建造成本、運營維護費用、未來使用流量、預期收益率等因素，商定價格，確定財政補貼。在項目運營期內(nèi)，應根據(jù)項目的運營情況、社會滿意度等因素，適時調(diào)整公共物品的價格和財政補貼。

（三）完善財稅支持政策

為了降低公共物品的提供成本，在“三嚴三實”的政策引導下，財稅部門應積極落實和完善國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。鼓勵各級政府在承擔有限損失前提下，發(fā)起設立PPP合作基金。省級財政部門發(fā)起設立PPP融資支持基金，通過股權、債權等形式為全省PPP項目提供融資增信支持。鼓勵各級政府建立PPP項目的各類財政支持機制。（作者單位：1.河北工程技術學院；2.平安銀行）

（河北省社會科學發(fā)展研究民生調(diào)研課題：201501219）

參考文獻：

[1]柯永建、王守清、陳炳泉.激勵私營部門參與基礎設施PPP項目的措施.清華大學學報（自然科學版），2009，49（9）

[2]李偉舵.PPP模式下的基礎設施建設投融資存在的問題與對策，“決策論壇——如何建立科學決策機制理論研討會”論文集（上），2015.7