十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督的法治化建設(shè)

褚爾康

（山西大學(xué) 馬克思主義研究所， 山西 太原 030002）

摘 要：黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記的系列重要講話中，對(duì)運(yùn)用法治思維和法治方法推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督工作，加快黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和水平等內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)論述。其在理論基礎(chǔ)層面，體現(xiàn)了繼承性和創(chuàng)新性的辯證統(tǒng)一；在制度規(guī)范層面，體現(xiàn)了系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的辯證統(tǒng)一；在制度執(zhí)行層面，體現(xiàn)了權(quán)威性和嚴(yán)格性的辯證統(tǒng)一。這對(duì)新時(shí)期充分發(fā)揮法治在黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)中的“重要引領(lǐng)和規(guī)范作用”，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，以依法治黨推動(dòng)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)具有非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督；法治化；法治思維；法治方式

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2015）04-0014-06

黨的十八大報(bào)告指出，新形勢(shì)下黨面臨著四大考驗(yàn)和四大危險(xiǎn)， “落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的任務(wù)比以往任何時(shí)候都更為繁重、更為緊迫”[1]39。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央認(rèn)真貫徹落實(shí)十八大提出的關(guān)于黨的建設(shè)的一系列重要部署，“以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程”[2]，提出了黨的建設(shè)一系列新的思想觀點(diǎn)。在習(xí)近平總書記關(guān)于黨的建設(shè)系列重要講話中，特別強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步將加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”[3]，保障人民賦予權(quán)力始終為人民謀取利益。作為新時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)的重點(diǎn)，習(xí)近平同志提出的要實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”[1]130的重要觀點(diǎn)，為新的歷史條件下推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的“法治化”建設(shè)指明了前進(jìn)方向。

一、理論基礎(chǔ)層面體現(xiàn)了繼承性和創(chuàng)新性的辯證統(tǒng)一

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)。馬克思主義黨的建設(shè)基本理論認(rèn)為，黨內(nèi)監(jiān)督是無產(chǎn)階級(jí)政黨依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，通過監(jiān)察、督促、評(píng)價(jià)、處理等方式，保障黨的組織行使職權(quán)，黨的干部履行職責(zé)、正確行使權(quán)力，黨員履行義務(wù)、行使權(quán)利，是黨的自我約束與自我完善一種活動(dòng)。習(xí)近平黨內(nèi)監(jiān)督法治化思想不僅是對(duì)馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想的繼承完善，更是在新的歷史條件的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）繼承和發(fā)展了馬克思主義從嚴(yán)治黨思想

所謂從嚴(yán)治黨，是指“無產(chǎn)階級(jí)政黨嚴(yán)格按照工人階級(jí)政黨的標(biāo)準(zhǔn)和要求加強(qiáng)自身建設(shè)；嚴(yán)格用黨的紀(jì)律規(guī)范黨組織的活動(dòng)和黨員的言行；從而保證黨的先進(jìn)性和純潔性，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，提高黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力”[4]的過程。馬克思、恩格斯在創(chuàng)立無產(chǎn)階級(jí)政黨的建黨基本原則時(shí)，始終強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)保證組織純潔性和戰(zhàn)斗力的重要作用。在創(chuàng)建并領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)主義者同盟和第一國(guó)際過程中，馬克思明確指出，如果“沒有任何黨的紀(jì)律，沒有任何力量在一點(diǎn)的集中，沒有任何斗爭(zhēng)的武器”[5]，對(duì)于無產(chǎn)階級(jí)政黨而言，“必須絕對(duì)保持黨的紀(jì)律，否則將一事無成”[6]。1871年，法國(guó)巴黎工人武裝起義建立了巴黎公社，作為人類歷史上第一個(gè)無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)，馬克思、恩格斯對(duì)巴黎公社的歷史意義作了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為巴黎公社創(chuàng)造性提出的自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，使得“所謂國(guó)家事務(wù)的神秘性和特殊性這一整套騙局被公社一掃而盡”[7]。列寧繼承和發(fā)展了馬克思主義黨的建設(shè)基本思想，并在革命和建設(shè)實(shí)踐中，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督和從嚴(yán)治黨等一系列問題進(jìn)行了實(shí)踐探索。列寧認(rèn)為，無產(chǎn)階級(jí)政黨如果“沒有鐵一般的紀(jì)律和在斗爭(zhēng)中鍛煉出來的黨，沒有為本階級(jí)全體忠實(shí)的人所信賴的黨”[8]，那么黨的凝聚和戰(zhàn)斗力將無法實(shí)現(xiàn)。因此，嚴(yán)格執(zhí)行黨的鐵的紀(jì)律，是保證黨在政治上、思想上和行動(dòng)上的高度一致的關(guān)鍵，這就需要“現(xiàn)在就應(yīng)該建立起國(guó)家監(jiān)督”[9]，通過建立有效機(jī)制“使所有的人暫時(shí)都變成‘官僚”[10]。中國(guó)共產(chǎn)黨人在革命建設(shè)實(shí)踐中，創(chuàng)造性地把馬克思主義黨的建設(shè)基本理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，把堅(jiān)持從嚴(yán)治黨的指導(dǎo)思想與黨的思想、組織、作風(fēng)、制度、黨風(fēng)廉政等“五大建設(shè)”緊密結(jié)合起來，真正做到了思想統(tǒng)一、組織嚴(yán)密、嚴(yán)肅黨紀(jì)、制度嚴(yán)格、嚴(yán)懲腐敗與不正之風(fēng)，從而不斷提高了黨的執(zhí)政能力和純潔性。但是，還應(yīng)當(dāng)清醒看到，當(dāng)前黨的建設(shè)與黨所承擔(dān)的歷史任務(wù)相比，與不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力相比，黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、黨組織建設(shè)狀況和黨員干部素質(zhì)、能力、作風(fēng)都還有不小差距。其中一個(gè)重要原因在于治黨還不嚴(yán)，而“加強(qiáng)黨的建設(shè)必須克服這種軟弱病”[11]。習(xí)近平同志重要講話指出：“黨要管黨，才能管好黨；從嚴(yán)治黨，才能治好黨”。全面從嚴(yán)治黨重要思想的提出，進(jìn)一步明確了黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下，要積極應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)法治化提出了新的更高要求。

（二）社會(huì)治理體系現(xiàn)代化重要組成部分

馬克思主義認(rèn)為，法作為一個(gè)重要的治理手段，萌芽于人類文明蒙昧初期的自發(fā)治理形態(tài)中，隨著國(guó)家的出現(xiàn)而日漸完善，并最終在實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義社會(huì)時(shí)被高級(jí)形式的聯(lián)合體治理形式所代替，從而“變?yōu)榫S護(hù)真正社會(huì)利益的簡(jiǎn)單的管理職能”。上述發(fā)展路徑，體現(xiàn)了馬克思主義歷史唯物主義事物發(fā)展螺旋式上升基本原理。對(duì)于社會(huì)主義革命取得勝利后，社會(huì)主義制度下社會(huì)治理體系建設(shè)問題，列寧認(rèn)為在無產(chǎn)階級(jí)取得政權(quán)、社會(huì)主義革命的勝利，意味著國(guó)家將成為“人民自己的作品。國(guó)家制度在這里表現(xiàn)出它的本來面目，即人的自由產(chǎn)物”[7]。在這種社會(huì)制度中，國(guó)家和法律都將成為“人民自己的作品……即人的自由產(chǎn)物”[7]，從而真正實(shí)現(xiàn)了人民自治和法治的辯證統(tǒng)一。因此，列寧認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮“由群眾自己從下面來全面管理國(guó)家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國(guó)家中起積極的作用”[8]，這樣才能有效防止黨的領(lǐng)袖與人民群眾的分離，從而為之后的各個(gè)社會(huì)主義國(guó)家探索建立黨內(nèi)監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)途徑提供了理論指導(dǎo)。毛澤東同志認(rèn)為，馬克思主義社會(huì)治理思想的核心是群眾觀點(diǎn)。因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理、社會(huì)治理與群眾路線的結(jié)合，就必須在各項(xiàng)工作中徹底地貫徹執(zhí)行群眾工作路線，堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去的工作作風(fēng)，在各項(xiàng)工作中始終要依靠群眾，傾聽群眾意見，特別是要虛心接受群眾監(jiān)督。鄧小平同志則進(jìn)一步指出，社會(huì)治理體系的制度化建設(shè)，首先就是要把社會(huì)各方面的關(guān)系納入法律調(diào)整的軌道，不允許任何人享有法外特權(quán)，從而“使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威”[12]，從而在制度機(jī)制上保障人民群眾監(jiān)督主體地位和作用的發(fā)揮。

黨的十八大和十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，“法治是治國(guó)理政的基本方式”[13]。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其實(shí)現(xiàn)途徑就是要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”[14]。依法治國(guó)，必然要求依法治黨，在實(shí)現(xiàn)黨的治國(guó)理政的法治化建設(shè)同時(shí)，推動(dòng)自身建設(shè)的法治化進(jìn)程。只有通過依法治黨帶動(dòng)和推動(dòng)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)兩者之間的相互促進(jìn)和互為保障，才能最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、制度規(guī)范層面體現(xiàn)了系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的辯證統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是黨的建設(shè)各方面的重要保障。黨內(nèi)監(jiān)督的法治化建設(shè)目標(biāo)，就是要通過逐步建立內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、科學(xué)管用的黨內(nèi)制度規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的有章可循、有規(guī)可依，推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。

（一）著力解決了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的“碎片化”問題

黨內(nèi)法規(guī)，是黨的中央各部門和各省一級(jí)黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度。這些制度所組成的規(guī)范體系，不僅是調(diào)整各級(jí)黨組織和全體黨員行動(dòng)的指南和準(zhǔn)則，更是推動(dòng)黨的建設(shè)和落實(shí)管黨治黨原則的重要依據(jù)，對(duì)提升黨的執(zhí)政能力具有重要的保障作用。新中國(guó)成立以來，特別是改革開放以來，中央制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)。但是由于黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗(yàn)的不足，在制度制定時(shí)沒有及時(shí)進(jìn)行整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)碎片化現(xiàn)象的產(chǎn)生。突出表現(xiàn)在：重點(diǎn)領(lǐng)域缺少必要的基礎(chǔ)主干性的法規(guī)；部分黨內(nèi)法規(guī)制定比較原則，重點(diǎn)監(jiān)督制度缺少配套性法規(guī)支撐等。部分法規(guī)存在著相互重復(fù)，甚至相互沖突的情形，產(chǎn)生了不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的“四不”現(xiàn)象。由于法規(guī)制定質(zhì)量不高，導(dǎo)致一些黨內(nèi)法規(guī)制度公信力、約束力被嚴(yán)重弱化，甚至淪為形同虛設(shè)的稻草人。為深入貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨，進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，構(gòu)建一套符合時(shí)代要求、科學(xué)合理、內(nèi)容完備，實(shí)施有力、監(jiān)督到位，內(nèi)部統(tǒng)一、外部協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，中共中央發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備密規(guī)定》。這兩部具有“立法法”性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)，充分體現(xiàn)了運(yùn)用法治思維和法治方式，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的指導(dǎo)原則，從而為確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心提供了堅(jiān)實(shí)制度保障。同年11月，中央發(fā)布了《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，規(guī)劃要求力爭(zhēng)經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化和系統(tǒng)化。

（二）著力構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)效力等級(jí)，提出黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸。在明確以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，特別提出了妥善處理黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)、基本法規(guī)與實(shí)施細(xì)則、綜合性法規(guī)與單項(xiàng)法規(guī)、實(shí)體性法規(guī)與程序性法規(guī)、中央法規(guī)制度與地方或部門法規(guī)制度之間的關(guān)系的立法原則，從而確保黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)制度協(xié)調(diào)配合、相互銜接的體系構(gòu)建。

進(jìn)一步明確黨章在黨內(nèi)法規(guī)最高效力地位?！包h章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”[15]。在中國(guó)共產(chǎn)黨建黨90多年的歷史中，我們的黨始終重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，逐步建立起以《黨章》為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督有章可循、有規(guī)可依，為黨的革命和社會(huì)主義建設(shè)、改革開放提供了有力的制度保障。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，中國(guó)共產(chǎn)黨章程是黨內(nèi)法規(guī)的根本大法，是立黨、管黨、治黨的總章程，構(gòu)成黨治國(guó)理政的政治基礎(chǔ)。黨章是黨的總章程，是由黨的全國(guó)代表大會(huì)這一黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)討論通過并頒布施行，在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高的效力。這不僅體現(xiàn)在，黨章是對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張的集中規(guī)定。同時(shí)，規(guī)定了黨的一系列重要制度和體制機(jī)制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。因此，黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中居于母法的地位，具有最高的規(guī)范效力，是其他黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)。黨內(nèi)其他法規(guī)都必須以黨章為基礎(chǔ)來制定，是黨章一系列重要制度規(guī)范的具體化和延伸，是把黨章的各項(xiàng)規(guī)定和要求真正落到實(shí)處。

進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的重點(diǎn)和體系。黨內(nèi)法規(guī)的制度體系基本涵蓋了黨的建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域。制度設(shè)置是否合理、是否切合可行、是否能夠促進(jìn)黨的建設(shè)，都需要由實(shí)踐來檢驗(yàn)。只有那些切合黨的建設(shè)實(shí)際、符合廣大黨員和人民群眾根本利益的制度，才能在貫徹在實(shí)踐中具有持久的生命力。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，黨認(rèn)真總結(jié)革命建設(shè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)把黨的實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的重要成果體現(xiàn)出來。通過規(guī)范黨的組織原則和各級(jí)組織職責(zé)、黨員的權(quán)利與義務(wù)，來調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系?！兑?guī)劃綱要》的內(nèi)容涵蓋黨的建設(shè)的各個(gè)方面，共六大方面的三十七項(xiàng)，以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，抓緊制定實(shí)踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī)，努力為解決干部群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題提供制度安排。同時(shí)，結(jié)合新形勢(shì)下時(shí)代發(fā)展和黨建發(fā)展需要，按照今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向、重點(diǎn)和著力點(diǎn)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制進(jìn)行全面查漏補(bǔ)缺，積極回應(yīng)新形勢(shì)下網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)反腐、輿論監(jiān)督等黨內(nèi)監(jiān)督新趨勢(shì)，從而把黨內(nèi)法規(guī)制度的籠子扎得更牢更實(shí)。

進(jìn)一步明確了黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)與法律體系的有效銜接。2010年，時(shí)任全國(guó)人大委員會(huì)委員長(zhǎng)的吳邦國(guó)同志向世界鄭重宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，并不斷發(fā)展完善。與之相對(duì)應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在改革開放三十年間也取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。但是由于受到一些主客觀原因的限制，兩者之間存在著一些銜接和協(xié)調(diào)不夠的問題，直接影響到法律和法規(guī)的執(zhí)行。因此，黨的十八屆四中全會(huì)指出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[16]。這就要求在必須堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，嚴(yán)格遵守中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一，同時(shí)要與社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)格局。善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，努力使之與國(guó)家法律法規(guī)相銜接、相協(xié)調(diào)，并通過立法程序，逐漸將經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的黨內(nèi)規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，增強(qiáng)法規(guī)執(zhí)行的強(qiáng)制性和約束性。而對(duì)于法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的黨內(nèi)監(jiān)督事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)全面覆蓋。同時(shí)，要明確黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的重要原則，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的要求比國(guó)法對(duì)公民的要求標(biāo)準(zhǔn)更高，黨員要在自覺遵守社會(huì)主義法律的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格履行黨員義務(wù)，遵守黨的紀(jì)律。

三、制度執(zhí)行層面體現(xiàn)了權(quán)威性和嚴(yán)格性的辯證統(tǒng)一

實(shí)踐是法治的基礎(chǔ)。黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)不僅直接約束黨的組織、黨員行為、黨的建設(shè)、黨的運(yùn)行、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的紀(jì)律等行為，是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)的保證。任何制度的效用取決于制度執(zhí)行力，只有切實(shí)提高制度執(zhí)行力才能增強(qiáng)實(shí)效、彰顯價(jià)值和樹立權(quán)威。如果制度得不到嚴(yán)格的執(zhí)行，那么再好制度也將是形同虛設(shè)。

（一）提高制度執(zhí)行力是確保黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)威性的關(guān)鍵

黨的十八屆四中全會(huì)《決議》指出，“法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”[16]。而“堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行，有禁不止的各種行為”[17]。因此，黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要認(rèn)真組織貫徹執(zhí)行，如果在制定之后束之高閣，寫在紙上、貼在墻上、說在嘴上，任何好的制度規(guī)范都將變得毫無意義。而許多黨內(nèi)監(jiān)督的制度規(guī)范之所以沒有發(fā)揮應(yīng)有的效力，根本原因是執(zhí)行不力。以制度執(zhí)行力為抓手來推進(jìn)黨的制度建設(shè)，通過制度的執(zhí)行檢驗(yàn)制度有效性，進(jìn)一步形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系，提高制度效用、增強(qiáng)制度實(shí)效，確保黨的各項(xiàng)制度功能得以正確有效地貫徹執(zhí)行。而黨要管黨、從嚴(yán)治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴(yán)明紀(jì)律。特別是要高度重視黨的紀(jì)律在制度執(zhí)行中的重要約束作用，黨的各級(jí)組織必須嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律，共產(chǎn)黨員必須自覺接受黨的紀(jì)律的約束。對(duì)于任何違紀(jì)行為，要嚴(yán)格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)肅處理。黨的十八大以來，為了進(jìn)一步嚴(yán)肅黨的紀(jì)律、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、改進(jìn)黨的作風(fēng)，中央將建立和完善黨內(nèi)巡視制度作為加強(qiáng)黨執(zhí)行力建設(shè)的重要舉措。通過進(jìn)一步提高巡視監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化水平，將黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)與黨內(nèi)的民主生活會(huì)制度、述職述廉制度、民主測(cè)評(píng)制度和報(bào)告工作等制度規(guī)定相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與黨的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)制度形成自上而下、自下而上的有機(jī)整體。同時(shí)，在黨內(nèi)巡視工作開展過程中，巡視人員能夠?qū)崿F(xiàn)與基層普通黨員、群眾直接溝通和接觸，從而進(jìn)一步拓寬了黨員和群眾參與的渠道和范圍，把廣大黨員、群眾最關(guān)心、最在意的意見集中和綜合起來，及時(shí)反饋給地方（部門、單位）黨委、政府，匯報(bào)給上級(jí)黨委，并有針對(duì)性地提出整改意見和建議，督促各地（部門、單位）認(rèn)真加以解決，極大地密切了黨同人民群眾的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督、黨員監(jiān)督和群眾監(jiān)督的有效整體。

（二）運(yùn)用法治思維和法治方式嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范

十八大報(bào)告指出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！笔藢萌腥珪?huì)《決定》和《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》進(jìn)一步提出，要堅(jiān)持以法治思維和法治方式加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，提高依紀(jì)依法懲治腐敗的能力。法治思維是主體運(yùn)用法律規(guī)范、原則、精神對(duì)所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、思考的過程；法治方式則是主體在法治思維的指導(dǎo)下通過制定、執(zhí)行法律處理各種問題的方式和方法。在兩者關(guān)系上，法治思維突出法治的理念、原則和邏輯，在指導(dǎo)思想層面提出明確要求；法治方式強(qiáng)調(diào)各種措施、方式、方法，突出法治實(shí)踐和行為準(zhǔn)則，在操作執(zhí)行層面提出明確要求。

認(rèn)真履行“兩個(gè)責(zé)任”，深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)。黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)表明，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任在增強(qiáng)各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)各級(jí)黨委抓好反腐倡廉工作，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作深入開展方面發(fā)揮了重要作用。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”[3]。兩個(gè)責(zé)任理論是黨章賦予的重要職責(zé)，“是深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的‘牛鼻子”[18]，進(jìn)一步豐富了中國(guó)特色反腐倡廉理論體系，完善了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作格局，是新形勢(shì)下黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重大理論創(chuàng)新成果。嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的兩個(gè)責(zé)任，要求各級(jí)黨委必須嚴(yán)格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)要求，切實(shí)養(yǎng)成在法治軌道上用權(quán)、在紀(jì)律約束下工作的習(xí)慣。嚴(yán)格承擔(dān)全面領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的主體責(zé)任，班子主要負(fù)責(zé)人要認(rèn)真履行好第一責(zé)任人的職責(zé)。各級(jí)紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，必須善于運(yùn)用法治方式推進(jìn)紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的履行，提高紀(jì)委對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制履行情況進(jìn)行監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性，“從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)以紀(jì)委為主導(dǎo)的黨內(nèi)反腐與以司法為核心的法治反腐的有機(jī)結(jié)合”[19]。

堅(jiān)持法治思維方式，建設(shè)法治化反腐新常態(tài)。習(xí)近平同志講話指出，“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！盵1]121針對(duì)當(dāng)前腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。要善于運(yùn)用法治方法抓作風(fēng)建設(shè)，注重制定新的制度、完善已有的制度、廢止不適用的制度，切實(shí)構(gòu)建起科學(xué)完備的制度體系。同時(shí)，建立協(xié)調(diào)順暢的案件查處機(jī)制，如果發(fā)現(xiàn)黨員違紀(jì)問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要查清其違紀(jì)事實(shí)，及時(shí)作出黨紀(jì)處分。如涉嫌違法犯罪，則必須移送司法機(jī)關(guān)依法處理。并且在具體案件查辦過程中，轉(zhuǎn)變辦案方式，嚴(yán)格辦案程序，在審查各環(huán)節(jié)要加強(qiáng)調(diào)查取證，形成各種證據(jù)相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈，切實(shí)做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、量紀(jì)恰當(dāng)、手續(xù)完備。確保案件辦理的事實(shí)、證據(jù)要經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)，把每一個(gè)案件都辦成鐵案。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

Study on the Legalization of Inner-Party Supervision Since the Eighteenth National Congress of CPC

CHU Erkang （Research Institute of Marxism of Shanxi University， Taiyuan 030002， Shanxi， China）

Abstract： The series of important speeches by Secretary General Xi Jinping on the construction of inner-party supervision， for the use of legal thinking and legal methods to promote inner-Party supervision， to accelerate the construction of the system of laws and regulations， and to constantly improve the quality and level of inner-Party disciplines and regulations have been studied systematically. Construction of legalization of inner-Party supervision is a demonstration of dialectical concordance of inheritance and creation on the theoretical basis， systematization and harmony on the criteria basis， and authority and strictness in carrying out disciplines， which will be of great significance in an era for the Party to bring into full play its function of “important guidance and normative role” in inner-Party supervision， in promoting modernization of national governance systems and governance capacity. It will be theoretically and practically significant to promote the construction of socialist country under the rule of law with the Party administered by law.

Key words： inner Party supervision； rule of law； legal thinking； ways of legal rule