范浩

摘要：行政訴訟級(jí)別管轄制度是行政訴訟法中極為重要的制度，對(duì)于當(dāng)事人的訴權(quán)及權(quán)利保護(hù)的實(shí)現(xiàn)有極其重要的作用。而觀看我國(guó)的行政訴訟級(jí)別管轄制度可知，我國(guó)法院在很多方面都受制于行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，從而導(dǎo)致人民法院在審理行政案件時(shí)不能公正審理。本文分析了我國(guó)行政訴訟級(jí)別管轄制度的現(xiàn)狀，借鑒了國(guó)外的管轄制度，提出了提高行政訴訟級(jí)別管轄初審法院的級(jí)別、增加原告對(duì)初審管轄法院選擇權(quán)等相關(guān)建議，旨在完善我國(guó)行政訴訟級(jí)別管轄制度。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；級(jí)別管轄；建議

一、我國(guó)行政訴訟級(jí)別管轄的立法現(xiàn)狀

1、基層人民法院

《行政訴訟法》（下文簡(jiǎn)稱《行訴》）第13條規(guī)定：“基層人民法院管轄第一審行政案件”，這是對(duì)基層人民法院案件管轄范圍的概括性規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》第2條第1項(xiàng)“指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄”、第3項(xiàng)“書面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴”、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條第一款“單獨(dú)提起的行政賠償訴訟案件由被告住所地的基層人民法院管轄”等也規(guī)定了屬于基層人民法院管轄的案件?？傊灰皇菍儆谏霞?jí)或?qū)ｉT法院管轄的案件都應(yīng)由基層法院管轄。

2、中級(jí)人民法院

《行訴》第14條對(duì)中級(jí)人民法院的案件管轄范圍作了總括性規(guī)定以及《行政訴訟法解釋》第8條對(duì)行政訴訟法第14條第3項(xiàng)規(guī)定的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”作了具體規(guī)定，也屬于中級(jí)人民法院管轄；《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條規(guī)定了應(yīng)該由中級(jí)人民法院第一審行政案件，第2條第2項(xiàng)、第3條第3項(xiàng)、第5條規(guī)定的由中級(jí)人民法院管轄的案件；《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條第2款規(guī)定的由中級(jí)人民法院管轄的第一審行政賠償案件。概括來(lái)講，中級(jí)人民法院管轄的案件包括：確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，以及本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件；縣級(jí)以上人民政府為被告的案件（但以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外），社會(huì)影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件，重大涉外或港、澳、臺(tái)地區(qū)的案件。

3、高級(jí)人民法院

《行訴》第15條規(guī)定了由高級(jí)人民法院管轄的案件：“高級(jí)人民法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件?！奔丛谝粋€(gè)省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，案情重大，涉及面廣且有重大影響的案件由高級(jí)人民法院管轄。

4、最高人民法院

《行訴》第16條規(guī)定了由最高人民法院管轄的案件：“最高人民法院管轄全國(guó)范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件?！奔丛谌珖?guó)范圍內(nèi)有重大影響的行政案件，在國(guó)際上有重大影響的涉外行政案件等。

二、我國(guó)行政訴訟級(jí)別管轄存在的問(wèn)題及原因

1、有違人民法院負(fù)擔(dān)均衡原則

第一，我國(guó)基層人民法院的數(shù)量最多，分布最廣，受理的案件也最多、最廣。在法院內(nèi)部，每一法院又由民庭、刑庭、行政庭等組成，各自辦理不同性質(zhì)的工作。法律規(guī)定，基層人民法院管轄第一審行政案件，當(dāng)然，屬于其他法院管轄的案件除外。并且在實(shí)際中，對(duì)行政相對(duì)人有影響的行政行為的做出機(jī)關(guān)多為政府組成部門，而且是多為縣級(jí)政府的組成部門，且行政行為也只是一些針對(duì)行政許可、處罰的普通行政行為，這些案件的管轄法院都是基層人民法院。行政案件數(shù)量多而行政庭的數(shù)量少，這便使得法院審理行政案件的工作任務(wù)繁重。第二，中級(jí)人民法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制上都有較為豐富的資源分配，然而，在實(shí)際中中級(jí)人民法院既要管轄第一審行政案件，還得對(duì)不服基層人民法院審理的案件進(jìn)行二審這就給中級(jí)人民法院的工作帶來(lái)了極大壓力。而且我國(guó)法院實(shí)行兩審終審制度，多數(shù)案件在二審，即中院時(shí)就被徹底處理完結(jié)。而反觀高級(jí)人民法院、最高人民法院，它們無(wú)論是在機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是在人員編制上都有極其豐富的資源，整體質(zhì)量很高，但現(xiàn)行的法律規(guī)定使得它們對(duì)案件管轄的范圍很小，從而導(dǎo)致資源的閑置與浪費(fèi)，明顯違背了人民法院負(fù)擔(dān)均衡原則。

2、低級(jí)別法院審理高級(jí)別行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件壓力大

第一，低級(jí)別法院審理高級(jí)別行政機(jī)關(guān)為被告的案件時(shí)顧忌太多。在我國(guó)，實(shí)際上經(jīng)常出現(xiàn)較低層級(jí)的法院審理較高級(jí)別行政機(jī)關(guān)的情況，可以想象此時(shí)的法院做出的裁判公正性有多高。而且法院的設(shè)置與行政區(qū)劃的設(shè)置相對(duì)應(yīng)，兩者的轄區(qū)也大多重合。第二，法院的地位不獨(dú)立，受制于人大、黨委及政府機(jī)關(guān)。地方人民法院向本級(jí)地方人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，而且人民法院的人事任免大多是由地方人大，人大常委會(huì)選舉任免，而人大的組成人員又大多在政府部門任職，所以無(wú)論是法院還是法官，在司法過(guò)程中都會(huì)顧忌人大、黨委及政府的權(quán)力，擔(dān)心財(cái)政經(jīng)費(fèi)的多少，進(jìn)而不能公正審判，導(dǎo)致?lián)p害權(quán)利的事件頻發(fā)。

三、完善我國(guó)行政訴訟管轄的建議

1、提高一審行政案件的審理級(jí)別

這一建議的主要目的在于減少基層人民法院的一審行政案件管轄權(quán)，而相應(yīng)增加中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院及最高人民法院的管轄權(quán)。在制度制定上，基層人民法院你的規(guī)定不變，還是管轄第一審行政案件。但中級(jí)人民法院的規(guī)定改為“中級(jí)人民法院管轄下列一審行政案件：確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件、縣級(jí)以上人民政府為被告的行政案件、本轄區(qū)內(nèi)有重大、復(fù)雜的案件?！睂⒃芍屑?jí)人民法院管轄的“對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件”納入到高級(jí)人民法院審理，提高這些案件的審理級(jí)別。將“國(guó)務(wù)院與省級(jí)人民政府之間、省級(jí)人民政府與省級(jí)人民政府的行政糾紛案件”納入最高人民法院的管轄范圍。

2、增強(qiáng)原告對(duì)管轄法院選擇權(quán)

我國(guó)《行政訴訟管轄若干規(guī)定》第2條規(guī)定：“當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級(jí)人民法院起訴，……”該規(guī)定本為保護(hù)原告方的利益，在一定程度上允許原告選擇管轄法院。但是，這一規(guī)定的最終決定權(quán)卻在中級(jí)人民法院，并沒(méi)有落到實(shí)處。

3、增加異地法院管轄制度

人民法院在財(cái)政、人事上都十分依賴于地方行政機(jī)關(guān)，受地方行政機(jī)關(guān)的干預(yù)較大。為了避免這類現(xiàn)象的過(guò)多發(fā)生，異地法院管轄錯(cuò)開(kāi)了法院與行政機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域，在很大程度上避免了行政機(jī)關(guān)對(duì)法院的干預(yù)，使得法院在審判時(shí)能夠盡可能做到地位獨(dú)立，居中裁判，保護(hù)當(dāng)事人利益。

4、條件成熟時(shí)設(shè)立行政法院

借鑒法國(guó)等大陸法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)的條件成熟時(shí)單獨(dú)設(shè)立行政法院，對(duì)行政案件進(jìn)行單獨(dú)管理。行政法院的設(shè)立，有利于司法獨(dú)立，并從根本上解決行政機(jī)關(guān)對(duì)法院審判權(quán)的干預(yù)，以減少錯(cuò)案、不公平案件的產(chǎn)生；另外，獨(dú)立的行政法院還可以增加行政訴訟的受案范圍，讓更多的行政糾紛進(jìn)入行政訴訟之中，實(shí)現(xiàn)更大范圍的公平正義。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

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