作者簡(jiǎn)介：劉書暢（1992—），男，漢族，湖北隨州市人，管理學(xué)碩士，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院行政管理學(xué)專業(yè)，研究方向：公共政策。

摘要：我國(guó)舊的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已與逐步不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)制度。本文針對(duì)政策困境的因素，并基于應(yīng)對(duì)逆境的政策原則提出了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的原則和具體途徑。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；政策困境；策略

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策面臨的困境

（一）政策制度逆境

（1）公共政策的支持不足和政策執(zhí)行力不夠。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)制度不健全，缺少一套可行的完善的法規(guī)制度作為保障。在試點(diǎn)的試行辦法方面，各個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策都是由各級(jí)政府制定的試行辦法，政策執(zhí)行不統(tǒng)一，有些單位、地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)由單位進(jìn)行統(tǒng)籌，而有些單位執(zhí)行合同制養(yǎng)老保險(xiǎn)，另外在監(jiān)管力度上，沒(méi)有使政策的執(zhí)行貫徹實(shí)施。

（2）統(tǒng)籌范圍和統(tǒng)籌對(duì)象不一致導(dǎo)致養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老待遇的差異問(wèn)題。從我國(guó)一些地區(qū)的調(diào)查看，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度事項(xiàng)，主要是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際財(cái)政狀況，采用積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施的辦法，制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。但是，有的地區(qū)是全員統(tǒng)籌的制度；有的僅僅對(duì)機(jī)關(guān)、全額、差額、自收自支事業(yè)單位統(tǒng)籌；有的對(duì)事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)籌，機(jī)關(guān)單位沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行統(tǒng)籌；有的是縣或市屬機(jī)關(guān)、事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。這種碎片化管理現(xiàn)狀，導(dǎo)致不同地區(qū)，在養(yǎng)老負(fù)擔(dān)與養(yǎng)老待遇不一致。

（3）職業(yè)年金制度尚未健全。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革，配合完善的配套制度才能發(fā)力。但是，在配套制度建立方面，出現(xiàn)了明顯的滯后性，使得改革受阻。我國(guó)人力資源和社會(huì)保障部，曾經(jīng)在2009年發(fā)布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》。方案中指出，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)是，建立職業(yè)年金制度。但是，當(dāng)前改革的重點(diǎn)仍是分類歸屬、工資薪級(jí)等方面。職業(yè)年金制度尚未建立起來(lái)。我國(guó)事業(yè)單位人員退休金是在職工資的80%。但企業(yè)卻按照在職工資的50%左右領(lǐng)取。

建立健全職業(yè)年金制度，可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的多層次保障。以政府為主導(dǎo)，保障基本的水平，以市場(chǎng)為補(bǔ)充，補(bǔ)充員工的工資待遇。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)保障機(jī)制，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，達(dá)到公平與效率的并重。

（二）公平和效率方面的逆境

（1）養(yǎng)老金替代率的困境。職工退休時(shí)，機(jī)關(guān)單位的養(yǎng)老金替代率在80%以上，而企事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率在40%——60%之間，二者差距甚遠(yuǎn)影響社會(huì)公平。

（2）“雙軌制”的存在影響了人力資源的流動(dòng)。大量人才從企事業(yè)單位流向機(jī)關(guān)單位。

（三）政策制定本身的逆境

在德羅爾看來(lái)，盡管政府中樞決策系統(tǒng)對(duì)逆境的反應(yīng)還有其它方式，如擴(kuò)大各級(jí)政府的職能范圍和規(guī)模、建立應(yīng)急機(jī)制等，但從根本上來(lái)看，只有極大改變政策制定系統(tǒng)乃至整個(gè)政治系統(tǒng)的有關(guān)組織、過(guò)程及其構(gòu)成要素的主要特征，才能真正提高政策制定質(zhì)量，有效應(yīng)對(duì)逆境。近20年來(lái)的“雙規(guī)制”制度加深了階級(jí)矛盾，“雙軌制”的是指公務(wù)員和部分事業(yè)單位的人員與企業(yè)職工實(shí)行兩套完全不相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使其把社會(huì)分為不同的群體進(jìn)而呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)。未進(jìn)行試點(diǎn)改革以前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的丁作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政或者是單位負(fù)擔(dān)，另外退休后的養(yǎng)老待遇差距也很明顯，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在退休后要享有更為豐厚的養(yǎng)老金。這種制度有損社會(huì)的公平，同時(shí)也阻礙了社會(huì)勞動(dòng)力的流動(dòng)，引發(fā)各階層的矛盾。據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人數(shù)將占在職人員的40%，退休費(fèi)占人員經(jīng)費(fèi)支出總額的50%，這意味著未來(lái)各級(jí)財(cái)政每年將拿出財(cái)政收入的80%左右，用于支付在崗和退休人員的工資及養(yǎng)老金。

（四）政策改革實(shí)施中的逆境

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策問(wèn)題上，政策實(shí)施中遇到了阻力與困難。

（1）在職的參保人員與供養(yǎng)退休人員比例逐步降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年到2012年的比例關(guān)系由3.75：1變?yōu)?.79：1，比例降低的趨勢(shì)特別明顯。

（2）推行山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市為試點(diǎn)，但試點(diǎn)發(fā)展成績(jī)不明顯，造成政策的回應(yīng)度小。

（3）收不抵支，在職人員繳費(fèi)比例無(wú)法提高。填補(bǔ)支付差額的辦法是提高在職人員的繳費(fèi)比例，但目前來(lái)看，在職人員受編制約束，尤其對(duì)于部分效益差的自收自支和差額事業(yè)單位，已經(jīng)無(wú)法承擔(dān)，再提高比例的空間已基本沒(méi)有。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策問(wèn)題的原則與對(duì)策

（一）“雙軌”走向“單軌”（社會(huì)改造原則）

德羅爾認(rèn)為，社會(huì)改造原則是應(yīng)對(duì)逆境的綱領(lǐng)性原則，其根本出發(fā)點(diǎn)在于支持應(yīng)對(duì)逆境的創(chuàng)新方案和不同于常規(guī)的超漸進(jìn)主義變革。公共政策在政策變化過(guò)程中，僵化的政府機(jī)構(gòu)和低效率的運(yùn)行機(jī)構(gòu)就像是一張無(wú)形的網(wǎng)通過(guò)各種社會(huì)互動(dòng)過(guò)程妨礙著政策創(chuàng)新。這種妨礙是逆境產(chǎn)生的原因又是社會(huì)走出逆境的阻力。社會(huì)改造原則的核心是國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立為現(xiàn)代社會(huì)提供了重要保障，而我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在改革的過(guò)程中沒(méi)有很好的得到貫徹落實(shí)，不但約束了我國(guó)保障制度的前進(jìn)和發(fā)展，而且減緩了社會(huì)向統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)前進(jìn)的步伐。

同時(shí)，在一定程度上增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于全社會(huì)的健康和諧發(fā)展。所以，對(duì)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)有體制展開(kāi)改革勢(shì)在必行，始終堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)一致并行的原則，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家公平合理，保持我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定與和諧的重要舉措。人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義在回答記者問(wèn)時(shí)，指出在對(duì)走向單軌建設(shè)道路時(shí)：要堅(jiān)持統(tǒng)一制度模式和分類管理，機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金和企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金單獨(dú)建賬，單獨(dú)統(tǒng)籌；要以代際贍養(yǎng)模式消解資金壓力，但不是長(zhǎng)久之計(jì)；要繳費(fèi)細(xì)化到月，體現(xiàn)出職工職業(yè)生涯貢獻(xiàn)；要自收自支的事業(yè)單位老人改為社會(huì)化發(fā)放退休養(yǎng)老金，待遇更有保障。

總之，堅(jiān)持統(tǒng)一的制度模式管理，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人才的合理流動(dòng)，既要尊重公平、效率，也要尊重人權(quán)。

（二）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)金的監(jiān)管（準(zhǔn)備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)避免萬(wàn)一）

德羅爾在《逆境中的政策制定》中指出，準(zhǔn)備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則并不是鼓勵(lì)冒險(xiǎn)，更不是主張輕舉妄動(dòng)，正視現(xiàn)實(shí)，采取自覺(jué)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)且更為有效的積極政策方案。同時(shí)，要注意分析不同政策的后果出現(xiàn)的多種可能性，防患于未然。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的監(jiān)管主要是，政府的監(jiān)管和非政府組織的監(jiān)管。政府作為主體主要和監(jiān)管主體，應(yīng)負(fù)責(zé)主要的監(jiān)督責(zé)任。監(jiān)管部門要各司其職，進(jìn)行多方位的監(jiān)督，形成一個(gè)相互聯(lián)系、相互制約的全面監(jiān)管關(guān)系。

（三）建立健全完善的法律制度（積極性強(qiáng)制干預(yù)）

要應(yīng)對(duì)逆境，政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，并且可以制定執(zhí)行強(qiáng)制性政策。例如德國(guó)的《聯(lián)邦公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)法》和日本的《國(guó)家公務(wù)員退休津貼法》都對(duì)于本國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展具有不可忽視的作用。為有效的推進(jìn)我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的改革應(yīng)盡快制定出養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定來(lái)解決改革中出現(xiàn)的問(wèn)題。同時(shí)其他執(zhí)行部門也可以做到有法可依，積極的履行自己的職責(zé)，促進(jìn)改革的順利進(jìn)行。

三、結(jié)語(yǔ)

在未來(lái)的養(yǎng)老金構(gòu)成中，大致是這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)：基本養(yǎng)老（社保部分）+職業(yè)年金（企業(yè)年金）+商業(yè)保險(xiǎn)。其中，基本養(yǎng)老為最低生活要求提供保障，而企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要補(bǔ)充。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們生活水平不斷提高，有尊嚴(yán)、體面的養(yǎng)老生活將成為普遍現(xiàn)實(shí)。（作者單位：云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院）

（指導(dǎo)教師：王虹教授）

參考文獻(xiàn)：

[1]《從養(yǎng)老金替代率角度看機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革》，作者趙云冬，中國(guó)管理信息化，2015年3月第l8卷第6期。

[2]《機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，作者侯芮，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)，《商》P86頁(yè)。

[3]《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中遇到的矛盾問(wèn)題及對(duì)策研究》，作者張強(qiáng)，企業(yè)管理，2014年11月P138頁(yè)。