張淮彬

摘要：全球一體化、經(jīng)濟(jì)區(qū)域化和市場(chǎng)化、城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化不斷深入推進(jìn)，催生了大量宏觀(guān)和中觀(guān)的區(qū)域性公共問(wèn)題，使得區(qū)域公共管理需要應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)前，我國(guó)在推進(jìn)區(qū)域公共管理中還存在區(qū)域公共管理思想比較落后、政策結(jié)構(gòu)不完整、在具體制度和內(nèi)容安排上不合理不全面等制度缺失。因此，促進(jìn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新具有很強(qiáng)的必要性。本文在探討區(qū)域公共管理制度缺失和促進(jìn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新必要性的基礎(chǔ)上，對(duì)從三方面提供了實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的路徑和策略，并提出加強(qiáng)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新已經(jīng)成為公共管理的一種不可阻擋的必然趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理；制度；創(chuàng)新

隨著全球一體化、經(jīng)濟(jì)區(qū)域化和現(xiàn)代市場(chǎng)化、城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化（簡(jiǎn)稱(chēng)“四化”）的深入推進(jìn)，催生了大量宏觀(guān)和中觀(guān)的區(qū)域性公共問(wèn)題，單一的公共主體治理已經(jīng)很難適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，區(qū)域公共管理需要應(yīng)運(yùn)而生。區(qū)域公共管理，是指為了共同解決發(fā)生在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的某一方面或者多方面的社會(huì)公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和整體利益，從而由特定區(qū)域內(nèi)的多個(gè)主體，運(yùn)用相互協(xié)商、多方調(diào)解的方式和手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)區(qū)域或者區(qū)域內(nèi)部縱向?qū)蛹?jí)和橫向部分進(jìn)行交叉、跨界、重疊性的管理。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益進(jìn)入新常態(tài)的當(dāng)代中國(guó)，迫切需要加強(qiáng)區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新力度。

一、當(dāng)前我國(guó)區(qū)域公共管理中的制度缺失

（一）區(qū)域公共管理思想比較落后。進(jìn)入新世紀(jì)，全球的知識(shí)化、信息化、流動(dòng)性、復(fù)雜性等日益突出，使得公共管理面臨著一些新的壓力和挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)上，我國(guó)都是實(shí)行“各人自?huà)唛T(mén)前雪”式的行政區(qū)管理的公共管理模式，在長(zhǎng)期的制度習(xí)慣下，行政區(qū)域積累了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性，在公共管理中滲透和融入了多樣化的復(fù)雜利益，因此，使得在新的行政管理體制改革中，一些地方政府不愿意放棄對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)性的獨(dú)立管理權(quán)，對(duì)第三部門(mén)、私人組織等區(qū)域公共管理主體介入公共管理采取排斥或消極對(duì)待的態(tài)度，而且一些地方政府在利益驅(qū)使下制定了大量的具有明顯地方保護(hù)主義性質(zhì)的管理政策和制度，不利于區(qū)域內(nèi)各要素的自由流動(dòng)和充分競(jìng)爭(zhēng)，不能適應(yīng)區(qū)域化管理的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）現(xiàn)代化的區(qū)域公共管理具有政策結(jié)構(gòu)不完整的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共問(wèn)題的良好治理，需要一套有的放矢、設(shè)計(jì)精細(xì)、組織完善區(qū)域公共管理政策作為保障。在行政體制改革過(guò)程中，我國(guó)曾多次對(duì)區(qū)域范圍進(jìn)行過(guò)調(diào)整和劃分和多次試行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但獲得的區(qū)域發(fā)展績(jī)效不高，一直難以達(dá)到理想目標(biāo)，并表現(xiàn)出了突出的區(qū)域公共管理政策結(jié)構(gòu)不完整的問(wèn)題：一是一直沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域公共管理職能部門(mén)，區(qū)域公共管理的政策基礎(chǔ)不完善；二是區(qū)域劃分沒(méi)有體現(xiàn)大范圍和計(jì)劃性，制定的區(qū)域公共管理政策針對(duì)性和可操作性都不高；三是實(shí)施區(qū)域公共管理政策的工具手段不完整，缺乏有效的針對(duì)特定區(qū)域問(wèn)題的政策和制度；四是尚未在區(qū)域公共管理方面建立有效的責(zé)任、監(jiān)督和管理。

（三）區(qū)域公共管理在具體制度和內(nèi)容安排上不合理不全面。近年來(lái)，隨著東盟、上海合作組織等國(guó)際性的區(qū)域性組織發(fā)展和國(guó)內(nèi)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)在推進(jìn)和加強(qiáng)區(qū)域公共管理方面做了許多努力，取得了一些區(qū)域公共管理的進(jìn)步。但由于區(qū)域公共管理的整體意識(shí)還不強(qiáng)，當(dāng)前我國(guó)對(duì)宏觀(guān)性和中觀(guān)性的區(qū)域公共問(wèn)題的管理和治理還處于探索階段，對(duì)許多區(qū)域公共管理問(wèn)題還需要作進(jìn)一步的制度安排。此外，我國(guó)在推進(jìn)區(qū)域公共管理過(guò)程中，還需要不斷加強(qiáng)行政管理體制改革，減少和降低地方保護(hù)主義以及各地地方政府間的惡意競(jìng)爭(zhēng)，減少大江大河流域治理制度中存在的弊端以及行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域公共管理政策執(zhí)行中的隨意性和“長(zhǎng)官意志”現(xiàn)象。

二、促進(jìn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的必要性

（一）區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新是世界形勢(shì)發(fā)展的內(nèi)在要求。新世紀(jì)以來(lái)，隨著全球化區(qū)域化發(fā)展的加快，全球公共管理所面臨的景象和生態(tài)發(fā)生了很大的變化，民族間、國(guó)家間的區(qū)域化和一體化逐步加深，區(qū)域化模式的開(kāi)放性不斷加強(qiáng)，使得宏觀(guān)性的區(qū)域公共問(wèn)題大量增加。全球范圍內(nèi)的投資貿(mào)易、公共衛(wèi)生、環(huán)境治理、危機(jī)處置、國(guó)家安全、恐怖主義防范治理等跨區(qū)域性的公共問(wèn)題日益增多，依靠單一的行政主體已經(jīng)難以有效解決各類(lèi)公共管理問(wèn)題，因此迫切需要區(qū)域內(nèi)的部分或全部行政主體集體決策、相互協(xié)調(diào)和共同行動(dòng)才能有效解決。

（二）傳統(tǒng)的公共管理制度難以滿(mǎn)足現(xiàn)代公共管理的現(xiàn)實(shí)需要。在傳統(tǒng)的國(guó)家和社會(huì)治理中，由于行政區(qū)域距離較遠(yuǎn)、信息傳播和溝通渠道不便捷等原因，只能實(shí)現(xiàn)單一的以行政區(qū)域劃分為主體的社會(huì)公共管理。在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)、新形勢(shì)、新任務(wù)下，傳統(tǒng)的缺乏制度保障的單一社會(huì)管理和治理模式已經(jīng)很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多產(chǎn)生的區(qū)域性公共管理需求，不能有效地解決目前區(qū)域公共管理中存在的江河流域治理以及“泛行政化”、地方保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重、地方政府之間存在惡意競(jìng)爭(zhēng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，因此迫切需要進(jìn)行區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新。

（三）促進(jìn)區(qū)域管理制度創(chuàng)新具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。加強(qiáng)區(qū)域管理制度創(chuàng)新，既具有重要的理論意義，又具有豐富的實(shí)踐價(jià)值，既是主動(dòng)適應(yīng)全球化和區(qū)域化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化、城市化和工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)需要，又有利于積極維護(hù)社會(huì)公共利益，切實(shí)解決區(qū)域性的社會(huì)公共問(wèn)題，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)區(qū)域間的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，還對(duì)于深化公共管理學(xué)科研究，不斷豐富政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境保護(hù)學(xué)等相關(guān)理論學(xué)科具有重要意義。

三、實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的路徑和策略

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變公共管理理念。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共管理環(huán)境的改變，國(guó)家間、地區(qū)間的交流合作不斷加強(qiáng)，區(qū)域公共管理的主體、內(nèi)容和要求都在隨時(shí)隨地發(fā)生著深刻變化。因此，在推進(jìn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的過(guò)程中，要積極轉(zhuǎn)變落后的區(qū)域治理和管理理念，繼承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)科學(xué)管理的理念和優(yōu)勢(shì)，根據(jù)時(shí)代需要，不斷建立和健全區(qū)域公共管理的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集中管理與多元化分散管理的有機(jī)結(jié)合。

（二）積極改善區(qū)域公共管理政策。完善的區(qū)域公共管理政策，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的重要載體和內(nèi)容。因此，在促進(jìn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新過(guò)程中，要積極制定和完善區(qū)域公共管理政策。一方面，要積極調(diào)整和完善區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策、區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策、區(qū)域環(huán)境保護(hù)政策等區(qū)域性、功能性的區(qū)域公共管理政策。另一方面，要按照一體化的原則，促進(jìn)區(qū)域公共管理政策的不斷協(xié)調(diào)、完善和落實(shí)，增強(qiáng)區(qū)域公共管理政策的協(xié)調(diào)性和整體性。

（三）建立完善區(qū)域公共管理法律法規(guī)。當(dāng)前，我國(guó)正大力推進(jìn)全面依法治國(guó)，促進(jìn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新，要將實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理與強(qiáng)化依法治國(guó)緊密結(jié)合，積極推進(jìn)區(qū)域公共管理的規(guī)范化、制度化和法律化，積極借助、改進(jìn)和完善市場(chǎng)機(jī)制、科層機(jī)制、績(jī)效管理機(jī)制等，用完善的法律法規(guī)來(lái)規(guī)定區(qū)域公共管理中治理主體的權(quán)利和義務(wù)，明確合作中的責(zé)任和目標(biāo)，從而增強(qiáng)區(qū)域公共管理政策的權(quán)威性、影響力和有效性，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境。

結(jié)束語(yǔ)：推進(jìn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新，是在新的時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共有效管理和治理的重要力量源泉，也是破解當(dāng)前普遍面臨的區(qū)域環(huán)境治理問(wèn)題的關(guān)鍵舉措。當(dāng)然，我們也要看到，由于受到歷史發(fā)展、價(jià)值差異、地方保護(hù)、利益分割等各種因素障礙，當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的困難和挑戰(zhàn)非常大，因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理創(chuàng)新的目標(biāo)，需要巨大的改革創(chuàng)新勇氣，堅(jiān)持不懈的創(chuàng)新探索實(shí)踐，并需要經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期，才能可能取得切實(shí)的效果。但是，加強(qiáng)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新已經(jīng)成為公共管理的一種誰(shuí)也阻擋不了的必然趨勢(shì)。（作者單位：華僑大學(xué)）

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