楊禮

摘要：公務消費的合理存在有助于公務活動開展和促進社會經(jīng)濟的良性發(fā)展，但過度的使用將帶來嚴重的社會危害。公務消費包含了公款接待、公車使用、職務消費等系列財政資金的使用行為?；趶碗s的原因，每種消費模式都有其面臨的執(zhí)行困難。為此，從制度本身以及圍繞該行為周邊的制度設計的完善成為了規(guī)范公務消費行為對策的有效路徑。

關鍵詞：公務消費；公務接待；公車使用；職務消費

一、公務消費的內(nèi)涵解讀

（一）公務消費的概念

公務消費是指國家公職人員，為開展工作，履行職務，保證工作任務順利完成而由國家承擔的相應支出費用而產(chǎn)生行政成本的消費行為的總和。具體形式主要包括：機關組織公款接待、領導干部公務用車、工作人員職務消費等行為①。

首先，公務消費是對公共資源的支配使用，具有公共性。公務消費本質(zhì)是職務消費，是行政機關及其工作人員開展工作、履行公共職務過程中產(chǎn)生的。公務消費來源于國家預算資金，作為國家有權力監(jiān)督公共資金的使用，使其依法按照預算執(zhí)行。另外一方面、財政資金根本來源是納稅人的稅款，公民作為公務消費資金的提供者和服務的對象，對于公務消費有當然的監(jiān)督權和知情權。

其次，公務消費與社會發(fā)展一致，具有協(xié)同性。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，不同的經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展水平?jīng)Q定了公務消費的水平、類型、范圍。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會化程度越高，公職機關的消費不斷由自發(fā)提供向市場和社會組織提供轉(zhuǎn)變，更多的公務消費通過向社會組織購買來實現(xiàn)?？傮w而言，公務消費與社會發(fā)展具有協(xié)同一致性。

最后，公務消費對利益存有自發(fā)擴張的可能，具有尋租性。公務消費的主體是公權力行使者，公務消費必然與職權相連。公權力有天然的擴張的本能，在我國當前還缺乏對權力的有效監(jiān)督和制約，尤其處于轉(zhuǎn)型時期。失去監(jiān)督制約的權力，在私欲的支配下，必然會產(chǎn)生過度公務消費，使得公務消費成為滿足個人私欲的工具。

（二）公務消費的行為表現(xiàn)

1.公務接待費。關于公務接待的定義在我國并沒有統(tǒng)一的認識，通常認為公務接待是指履行公職的行政機關及習慣從事公共行政的單位使用公共財政資金，與其他履行公職來訪的單位或公務人員于工作需要產(chǎn)生的接待。

2.公務用車購置及運行費。2013年我國公務用車消費高達43.99億元，要規(guī)范公務用車消費必須首先對公務用車概念作出明確界定。公務用車，通常是指從事公共行政的單位因公務活動需要使用財政資金購置、使用、運行的車輛。《黨政機關公務用車選用車型目錄管理細則》第二條規(guī)定，“本細則所稱公務用車，是指黨政機關用于履行公務的機動車輛，分為一般公務用車和執(zhí)法執(zhí)勤用車”。一般公務用車是指用于辦理公務、機要通信、處置突發(fā)事件等公務活動的機動車輛。執(zhí)法執(zhí)勤用車是指用于辦案、監(jiān)察、稽查、稅務征管等執(zhí)法執(zhí)勤公務的專用機動車輛。黨政機關用車中的“領導干部用車”、“特種專業(yè)技術用車”和“其它用車”并不包含其中。

3.因公出國（境）費。因公出國出境，是指受公務單位派遣，以執(zhí)行公務為目的，出訪時間、出訪國家（地區(qū)）、出訪路線等均有嚴格規(guī)定的非個人支出費用的出國（境）活動。2013年我國因公出國出境費用為21.36億元。

（三）過度公務消費的危害

首先，過度的公務消費影響了我黨長期以來樹立的政治權威。公眾對于國家公職人員因公務消費獲利的不滿，是一些地方干群關系、官民關系緊張的重要原因?，F(xiàn)代民主政治產(chǎn)生于公民的信任和委托，國家與公民是委托代理的關系，過度職務消費作為非正常的公務行為，其泛濫和流行必將侵蝕我們黨的肌體，削弱黨的領導能力，動搖黨的執(zhí)政地位。

其次，公務消費行為的隨意性導致財政資金嚴重浪費。職務消費是政府必要的成本，但是過度消費作為政府成本是不合理的。從1978年到2007年，我國公務消費支出增加了143倍。三公消費的急劇增加，直接導致了我國的行政管理經(jīng)費畸形膨脹，造成了極大的財政資金浪費。

第三，缺乏監(jiān)督的公務消費成為了權力尋租，貪污腐敗的根源。職務消費與權力使用密切結合，過度的公務消費會導致權力尋租。我國處于行政體制和經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)軌過程之中，部門壟斷利益大量存在，各個地區(qū)部門權力和待遇差別較大。作為掌握公共權力的公職部門，在職務消費中由于監(jiān)督的缺乏，利用執(zhí)行公務之便行個人消費之門大量存在，并以公務消費為手段，謀取個人私利。

二、公務消費的現(xiàn)狀與成因

（一）公務消費的現(xiàn)狀

2011年，全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅在《新聞1+1》節(jié)目中透露：我國三公經(jīng)費開支一年高達9000億，雖然數(shù)字不什么準確，但是也從側(cè)面反映了我國公務消費數(shù)額驚人，急需規(guī)范。

1.公務接待的現(xiàn)狀。國家行政機關公務接待費只能占當年公用經(jīng)費預算的2%，從1986年到2005年，我國人均負擔的公務管理費用增加了23倍，同期GDP增加了16倍，每年的公款吃喝高達上千億元。

2.公車使用的現(xiàn)狀總體歸納起來，我國現(xiàn)行公車使用存在有以下幾個問題：一是財政負擔沉重。每輛公車從司機、維修保養(yǎng)到過路過橋費用都遠超社會服務車輛費用，而且很多單位還通過假維修的方式為個人或者部門謀取私利，大大增加了財政負擔。二是超標準配車。根據(jù)《黨政機關公務用車選用車型目錄管理細則》。的規(guī)定一般公務用車和執(zhí)法執(zhí)勤用車發(fā)動機排氣量不超過1.8升，價格不超過18萬元，但實際是公務用車上雙超標現(xiàn)象非常普遍。三是公車私用現(xiàn)象普遍。公車私用，實際是一種腐敗行為，一方面為公權力使用者滋生了腐敗的條件，另外一方面嚴重破壞了公務機構的廉潔公正。而且一旦發(fā)生交通事故和意外，極容易引起社會公共事件，從法律責任上有時候也難以區(qū)分責任，特別是領導干部的公車私用更是如此。

3.職務消費的現(xiàn)狀。

首先，職務消費呈現(xiàn)出外表合理化的趨勢。職務消費存在本身有合理性，隨著公務范圍的擴大，對外交往的增加，在制度缺失的背景下，職務消費會因為界定的模糊而導致和私人消費的混合，使得過度消費有時候披上合法化的外衣。其次，職務消費呈現(xiàn)擴大化趨勢。由于概念制度缺乏精確的規(guī)范和定義，使得在公務消費領域消費的會計科目不明晰，消費的種類、名目和數(shù)量也逐年擴大。

（二）過度公務消費的成因

1.公務接待問題產(chǎn)生的原因

首先，國內(nèi)現(xiàn)行財政管理體制存在缺陷。財務預算和審核制度是解決公務接待問題的重要手段。國內(nèi)在預算上存在著賬外預算，體制外循環(huán)資金，為公務接待提供了部分資金來源，預算執(zhí)行不嚴格，接待費用超預算也沒有法律責任，導致公職人員視預算為兒戲。財務審核報賬把關不嚴，對于票據(jù)只進行形式審查，只要有一支筆簽字就報賬，不嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律也導致公務接待問題頻頻。

其次，制度缺失。過往的公務接待對于接待標準的規(guī)定和執(zhí)行存在巨大的漏洞，使得公務機關在接待中可以肆意妄為。公務接待原因，目的、程序、標準和監(jiān)管制度失范，導致了公務機構對公務接待浪費、和中飽私囊現(xiàn)象見慣不驚，成為撈取部門福利和個人私利的工具。

第三，公務接待“禮尚往來”文化糟粕的影響。我國在公務機關接待之間，長期奉行你來我往禮尚往來的公務接待思維，認為不接待來訪單位就是缺失禮儀，而且往往是不超標接待一條龍服務好對方感覺就丟了面子。這種世俗文化與現(xiàn)代行政管理思想格格不入，卻長期影響著我國公務人員的接待思維。

2.公務用車問題凸顯的根源

現(xiàn)行機關公務用車存在的主要問題之所以比較嚴重，有多方面方面原因，一個是制度缺失，從中央到地方長期缺乏對于公務用車的制度，同時對于如何保障正常的公務用車也沒有及時在資金補償和車輛安排上作出制度安排是導致公務用車問題長期存在的制度原因。二是公務人員的面子思想影響。中國傳統(tǒng)是學而優(yōu)則仕思維，公務員掌握著國家公權力，社會地位上在中國階層中處于金字塔頂端，車輛的多少，豪華程度，是否配車成為了公務人員彰顯社會地位的手段，有車才有地位，才有面子。在公務預算控制不嚴格的背景下，用公共資金購買車輛，超標準配車就成為了公務員的常態(tài)現(xiàn)象。三是部分公務員享樂思想嚴重。部分公務員和公務機關置黨和國家的規(guī)定不顧，一心為了自己享受，不該配車也要買車，或者突破國家標準超標配車，貪圖享受，忘記了人民公仆的本色。

3.職務消費問題產(chǎn)生的原因

其一，職務消費行為缺少剛性預算約束。長期以來，我國的財政體制落后，重預算，輕約束。職務消費行為缺少預算制度的約束，對于下達的預算隨意調(diào)整，通常采取的是實報實銷的形式，長期由預算外資金負責支出。這些資金雖然也有些約束，但是預算管控不嚴，制度形同虛設，沒有發(fā)揮出制度的剛性約束作用。

其二，對領導的監(jiān)督流于形式。在我國，長領導干部一言堂、家長制的現(xiàn)象很普遍。什么事情都需要“一把手”拍板決定。而且領導通常還具有監(jiān)督是不信任我，是對我工作的障礙這種錯誤觀念，對于來自下級和群眾的監(jiān)督乃至紀委監(jiān)督都懷有抵觸心理。無法真正從制度上落實對黨政正職的監(jiān)督，是職務消費屢禁不止的重要原因。

其三，人事制度不規(guī)范，冗員不斷增加。按照《2009年中國人權事業(yè)的進展》白皮書可查的數(shù)據(jù)，我國公務員在2010年就達到了3000萬，官民比達到了1：45左右。而且有調(diào)查指出，中國官和吏的比例為1：0.84，遠高于其他國家。官員數(shù)量的增加，用于養(yǎng)活官員的資金就多，同時職務消費也會增加。官與吏的比例也導致在職務消費中用于官員的消費金額大大增加，造成國家資金的浪費。

三、公務消費行為規(guī)制的對策建議

（一）公務接待問題的解決

第一，實行公務接待貨幣化改革，共有產(chǎn)權的個人化分解減少消費主體的外部性行為。實行公務接待預算化管理，明確公務接待預算科目金額，嚴格預算執(zhí)行和監(jiān)督，特別是明文規(guī)定公務接待標準，嚴禁超標超預算接待。通過消費的貨幣化，標準化、規(guī)范化建設，既保護官員利益，同時也符合廉潔行政的國際潮流。

第二，構建公務接待相關的法規(guī)體系。一是從保護社會財產(chǎn)角度看，專家建議設立“揮霍浪費罪”；二是建立公務接待的標準、流程等程序制度。三是建立和加強公務接待監(jiān)督制度。四是建立和完善違法公務接待的法律責任制度。

第三，轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立“適度消費”的倫理觀念。“適度消費”的倫理觀，要求我們樹立勤儉節(jié)約的觀念，破除禮尚往來的世俗接待觀。讓節(jié)約型、環(huán)保型的理念貫徹于經(jīng)濟運行的各個層面，成為公務機關的主流消費文化。各級政府機關及公務人員應率先垂范、領導干部要帶頭廉潔自律，在公務接待上絕不越雷池一步，嚴格遵守中央八項規(guī)定成為日常的思想警示。

（二）公車使用制度的改革建議

首先，從用車配備上著手，省部級以上高級領導干部維持現(xiàn)行公務用車管理制度基本不變，地市（司局）級領導干部及其以下公務員全面實行公務用車貨幣化改革。目前全國從中央到地方已經(jīng)開始實行公車補貼制度，當然制度落實后是否能夠良性運行，一方面起到杜絕公車浪費，同時又能夠滿足公務活動的需要，還需要實踐的檢驗。

其次，實行公務用車社會化、市場化解決的途徑。公務用車補貼后，公務員私家車必然增加，需要大力發(fā)展公共交通來緩解社會交通的壓力。同時，公務用車的減少，需要公務機關通過向社會購買服務的方式來彌補公務用車的不足，必然要采取市場化的方式來解決這一問題。

第三，進一步深化財政改革，全面推行部門預算，完善政府采購制度。實行留用公務車統(tǒng)一政府采購、統(tǒng)一定點保險、統(tǒng)一定點維修、統(tǒng)一定點加油等制度，以降低行政成本。

最后，加強紀檢監(jiān)察力度。做到事前嚴格把關，事中嚴格程序，事后嚴格監(jiān)督。對于違反黨政機關車輛配備使用規(guī)定，擅自購置和使用公務用車的行為，超標配備的車輛予以收繳封存，并嚴肅追究當事人和有關領導的責任。

（三）過度職務消費的行為規(guī)制對策

首先，完善公務員工資制度，逐步提高公務員的工資水平。我國現(xiàn)階段公務員名義工資水平相對偏低。我們在杜絕公務員過度職務消費的同時，必須提高公務員的正當?shù)墓べY福利待遇，要讓公務員能夠憑自己的收入在社會上能夠體面的生活。通過工資制度改革，發(fā)揮物質(zhì)上的激勵作用，免除公務員基本消費的后顧之憂。

第二，健全財政剛性預算制度。財政是國家的生命線，要把我國的軟預算轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂灶A算，只有嚴格的預算制度及其執(zhí)行才能有效廉潔的使用好公共財政資金，才能使得公共資金的使用真正符合人民群眾的根本利益。在預算制度對職務消費約束上，必須將一切收入納入預算，杜絕預算外資金為職務消費提供資金來源。同時將預算結果置于審計監(jiān)督之下，讓預算在陽光下運行，使得職務消費能夠在監(jiān)督下良性運行。

第三，加強法制建設，推行政務公開。以法律形式規(guī)范職務消費，是有效調(diào)節(jié)和管理職務消費的主要內(nèi)容。從法律上明確規(guī)定職務消費的主體、范圍、形式、數(shù)量、監(jiān)督、獎勵和處罰等，做到有法可依。同時，職務消費改革是政務公開內(nèi)容的重要組成部分，定期公開職務消費，為監(jiān)督主體和社會公眾提供了有據(jù)可查的監(jiān)督依據(jù)。（作者單位：重慶市沙坪壩區(qū)檢察院）

注解：

① 本文認為，公務消費的存在是必要而合理的，但是過度或違規(guī)的公務消費則是要否定的，需要透過制度來進行規(guī)范。

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