作者簡(jiǎn)介：鄒麗君，西南政法大學(xué)博士生，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，主要從事憲法與行政法學(xué)、公務(wù)員法學(xué)、法律史研究。

摘要：各界人民代表會(huì)議是新中國(guó)建國(guó)初期中共民主建政的制度安排，為人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行進(jìn)行了先期探索，顯現(xiàn)了新中國(guó)早期民主政治建設(shè)之一隅，完成預(yù)設(shè)的歷史任務(wù)后湮沒于歷史陳跡。作為中共歷史性地選擇的政治制度，各界人民代表會(huì)議當(dāng)時(shí)主要發(fā)揮了過渡性政權(quán)機(jī)關(guān)的作用。各界人民代表會(huì)議承襲了我國(guó)歷史上豐富的協(xié)商民主資源，制度的具體運(yùn)作過程以及其常設(shè)機(jī)構(gòu)——協(xié)商委員會(huì)的建設(shè)所釋放出的協(xié)商民主因子亦充分昭示了協(xié)商民主精神，提供了人們關(guān)于這一制度的新視閾的認(rèn)知。

關(guān)鍵詞：政權(quán)建設(shè)；各界人民代表會(huì)議；協(xié)商民主；和合傳統(tǒng)

迄自古希臘雅典的城邦民主以降，現(xiàn)實(shí)的民主政治以自由民主為主流模式，20世紀(jì)后期，協(xié)商民主作為一種新的民主理論范式開啟了人類探索民主理想的新歷程。在合理借鑒西方協(xié)商民主理論的相關(guān)元素并承襲國(guó)內(nèi)協(xié)商民主資源之基礎(chǔ)上，中國(guó)當(dāng)代建構(gòu)了多種形式的協(xié)商民主制度，萌生了多類型的協(xié)商民主實(shí)踐形式。在中國(guó)共產(chǎn)黨的政權(quán)建設(shè)之旅中，繼國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期蘇維埃代表會(huì)議制和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期“三三制”參議會(huì)制度之后，中共在新中國(guó)建國(guó)初期采行了各界人民代表會(huì)議的新型政權(quán)組織形式，作為民主建政的制度安排，為人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行進(jìn)行先期探索，同時(shí)，各界人民代表會(huì)議亦蘊(yùn)含了豐富的協(xié)商民主精神。文章從各界人民代表會(huì)議承襲的協(xié)商民主資源、《共同綱領(lǐng)》關(guān)于各界人民代表會(huì)議的制度設(shè)計(jì)、各界人民代表會(huì)議的具體運(yùn)作過程以及其常設(shè)機(jī)構(gòu)——協(xié)商委員會(huì)的建設(shè)所蘊(yùn)涵的協(xié)商民主因子四個(gè)方面分析了該制度的協(xié)商民主精神，希冀提供人們對(duì)于各界人民代表會(huì)議的全方位認(rèn)知。

一、各界人民代表會(huì)議承襲了本土的協(xié)商民主資源

中國(guó)政治文明發(fā)展的歷史邏輯昭示了中國(guó)現(xiàn)代民主與現(xiàn)代化的外生性，而協(xié)商民主的發(fā)展卻更具顯明的內(nèi)生性，國(guó)內(nèi)既有的協(xié)商民主傳統(tǒng)為新中國(guó)政治制度的設(shè)計(jì)提供了豐厚的資源支撐?！爸袊?guó)古老的傳統(tǒng)雖然有許多因子是阻礙民主和科學(xué)的，但是在儒家主流文化中只要解構(gòu)其中‘二律背反的矛盾命題，吸收西方國(guó)家已經(jīng)成型的文化理論，總是可以剝離出與民主和科學(xué)相容并且相互更新的思想和制度資源”。[1]中國(guó)政治文化中的“和合”思想作為中國(guó)傳統(tǒng)文化的精髓，是中國(guó)政治文化的核心價(jià)值之一，孔子強(qiáng)調(diào)的“君子和而不同，小人同而不和”與孟子提出的“天時(shí)不如地利，地利不如人和”等諸多闡述都傳遞出了“和”之思想意蘊(yùn)。儒家經(jīng)典《中庸》也指出：“和也者天下之達(dá)道也?！薄昂汀彼忈尩摹俺姓J(rèn)、尊重、感恩、圓融”之精神、“和合”所蘊(yùn)的“求同存異、互相包容、以對(duì)話求理解、以共識(shí)求團(tuán)結(jié)、以包容求和諧”等精義、“和合”文化強(qiáng)調(diào)的“和諧而非沖突、合作而非對(duì)抗”等等，正好暗合了協(xié)商民主多元、包容、追求共識(shí)的價(jià)值訴求，也契合了現(xiàn)代民主政治的基本精神和理念，為協(xié)商政治在中國(guó)的生長(zhǎng)提供了豐厚的精神資源和文化土壤，更預(yù)示了世人所想往的“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”之“和合”佳境。中國(guó)政治傳統(tǒng)中的“民本政治”同樣彰顯了協(xié)商民主久遠(yuǎn)的歷史底蘊(yùn)。早期儒家的“民本”思想從政治層面上對(duì)民心所向問題給予的關(guān)注，傳遞出“得民心者得天下，失民心者失天下”之民眾意愿對(duì)于統(tǒng)治者治國(guó)的重要性；古代朝廷的政事堂制度、集體宰相制度以及“言官”之制都初現(xiàn)了儒家文化的協(xié)商政治樣態(tài)。近代政治發(fā)展中的“人民主權(quán)、自由民主”思想和現(xiàn)代民主政治的“集體主義”觀念同樣釋放出與協(xié)商民主相吻合的精神和價(jià)值理念。[2]中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的政治文明進(jìn)程一直顯示出與“協(xié)商”民主的強(qiáng)相關(guān)性，1922年中共“二大”通過的《關(guān)于民主的聯(lián)合戰(zhàn)線的決議案》之“聯(lián)合全國(guó)一切革命黨派，聯(lián)合資產(chǎn)階級(jí)民主派，組織民主聯(lián)合戰(zhàn)線，共商具體辦法”、國(guó)共兩次合作、1948年中共“號(hào)召與各民主黨派和無黨派人士、各人民團(tuán)體及社會(huì)賢達(dá)協(xié)商共和的‘五一口號(hào)”，直至共和國(guó)的誕生，都透射出豐厚的“協(xié)商”元素。新中國(guó)建國(guó)初期，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的恢復(fù)和發(fā)展曾遭遇程度各異的困境，人們的價(jià)值觀念、文化、習(xí)俗等交集了傳統(tǒng)和現(xiàn)代、中方與西方的融合與沖突，多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)面相初顯，提供了中共政治、經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)的社會(huì)基礎(chǔ)。各界人民代表會(huì)議作為新中國(guó)建國(guó)初期地方建政的主要形式，以過渡性的政權(quán)組織身份代行了政權(quán)職能，同時(shí)以“協(xié)商”的方式實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。

二、《共同綱領(lǐng)》對(duì)各界人民代表會(huì)議進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)

1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次會(huì)議召開，會(huì)議制定并通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，其中規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議（參議會(huì)）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)”，“人民普遍直接平等無記名選舉各級(jí)代表，各級(jí)代表會(huì)選舉政府人員。”[3]以立法的形式首次確立了人民代表會(huì)議制度。1949年9月21日至30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平舉行，會(huì)議通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開之前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。在普選的地方人民代表大會(huì)召開之前，由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)?！盵4]根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的制度設(shè)計(jì)，當(dāng)時(shí)的國(guó)家政權(quán)制度是人民代表大會(huì)制度，各界人民代表會(huì)議只是一種過渡形式?！妒「鹘缛嗣翊頃?huì)議組織通則》、《市各界人民代表會(huì)議組織通則》、《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》以及《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》、《關(guān)于十萬人口以上的城市召開區(qū)各界人民代表會(huì)議的指示》具體提供了各界人民代表會(huì)議制度建設(shè)的文本規(guī)范，為各界人民代表會(huì)議的踐行提供了制度依據(jù)和組織保障。自1950年至1952年，全國(guó)范圍內(nèi)形成了一個(gè)以召開各界人民代表會(huì)議為主要形式的民主建政高潮，多地相繼召開的各界人民代表會(huì)議初始是人民政府聯(lián)系群眾和傳達(dá)政策的協(xié)議機(jī)關(guān)和咨詢機(jī)構(gòu)，直至代行人民代表大會(huì)的職權(quán)時(shí)才以過渡性的權(quán)力機(jī)關(guān)履職。

馬克斯·韋伯曾經(jīng)指出，任何統(tǒng)治都不會(huì)自愿地將其繼續(xù)存在的希望僅僅寄托在或以物質(zhì)、或以情緒、或以價(jià)值合乎理性為動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)之上。沒有任何一種統(tǒng)治不是企圖努力喚起并竭力維持民眾對(duì)其“合法性”的信仰。[5]從《共同綱領(lǐng)》的制定主體看，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議的籌備或召開，都蘊(yùn)涵了當(dāng)代協(xié)商民主的理念，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)運(yùn)作的程序更是貫穿了協(xié)商民主的思想，新政治協(xié)商會(huì)籌備會(huì)對(duì)參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的單位及其代表名額與人選秉持非常慎重和嚴(yán)肅的態(tài)度，代表名單經(jīng)過籌備會(huì)的反復(fù)協(xié)商、鄭重研究才得以確定，希冀“使代表不負(fù)全國(guó)人民的期望和信托，真正代表全國(guó)人民的利益”。[6]從新政協(xié)的人員構(gòu)成更可窺測(cè)出協(xié)商民主的“共和”端倪，在新政協(xié)代表中，共產(chǎn)黨員約占44%，非共產(chǎn)黨員約占56%，其中民主黨派成員約占30%，工人、農(nóng)民代表和無黨派人士共約占26%，昭示了政協(xié)廣泛的代表性，政協(xié)會(huì)議的正式召開更是使政治協(xié)商思想得以踐行，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商思想的制度化演變。政協(xié)職權(quán)的履行也多以協(xié)商的方式進(jìn)行，開啟了協(xié)商民主的制度化建設(shè)之旅，達(dá)致了人民政協(xié)榮膺的“協(xié)商建國(guó)”之歷史任務(wù)的完成。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》對(duì)各界人民代表會(huì)議的規(guī)范，提升了地方各界人民代表會(huì)議的權(quán)威，應(yīng)合了現(xiàn)代協(xié)商民主理論蘊(yùn)涵的合法性訴求，為當(dāng)時(shí)的制度安排及政策的實(shí)施提供了足夠的正當(dāng)性支撐。

三、各界人民代表會(huì)議的協(xié)商運(yùn)作機(jī)制

根據(jù)省、市、縣人民代表會(huì)議組織通則的規(guī)定，各界人民代表會(huì)議是軍管會(huì)和市人民政府傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān)，其運(yùn)作機(jī)制充分顯明了“協(xié)商”精神，代表的產(chǎn)生、會(huì)議提案的征集或會(huì)議決議的形成等無不彰顯了協(xié)商民主的氣氛。各界人民代表會(huì)議的代表采用推選、聘請(qǐng)、商定及選舉等多種形式產(chǎn)生，代表名額及其在各階層的分配經(jīng)過相應(yīng)地域人民的協(xié)商，給予了各方面的人民以充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，充分尊重并照顧了各階層的利益。作為過渡時(shí)期人民利益表達(dá)的載體，各界人民代表會(huì)議的提案匯聚了各界人民對(duì)某方面事情的意見或寄托了人民對(duì)某種問題解決的希冀，會(huì)議代表于會(huì)議召開之前廣泛深入群眾，以討論、協(xié)商的方式征集提案。各界人民代表會(huì)議的正式召開規(guī)程更是充分運(yùn)用了協(xié)商方法，提供了代表們?cè)捳Z(yǔ)權(quán)行使的良好平臺(tái)。會(huì)議的節(jié)奏于各界人民代表會(huì)議制定的議事規(guī)則中予以了具體規(guī)范，為會(huì)議中“協(xié)商”的運(yùn)行提供了技術(shù)性保障，比如《湖南省各界人民代表會(huì)議議事規(guī)則》規(guī)定，“本會(huì)議采取民主集中制之原則”、“會(huì)議由主席主持一切事宜”、“代表發(fā)言時(shí)，盡量由各單位及各組推舉代表綜合發(fā)言”等等。會(huì)議采取的具體形式亦多樣并行，既有大會(huì)發(fā)言與小組討論相結(jié)合、大組醞釀與小組討論相結(jié)合，也有小組座談和大組討論相結(jié)合等，[7]充分體現(xiàn)了協(xié)商民主潛在的平等性和包容性，整個(gè)會(huì)議協(xié)商運(yùn)作的過程體現(xiàn)了平等的重要理念，反映了個(gè)體參與者對(duì)實(shí)質(zhì)性的、平等的政治影響機(jī)會(huì)之需求，亦提供了參與者實(shí)現(xiàn)平等的可支配資源之機(jī)會(huì)，一定程度上減少或消除了不平等于“對(duì)話性機(jī)制”運(yùn)行的阻滯，同時(shí)遏制了“弱勢(shì)者的反對(duì)觀點(diǎn)可能會(huì)被某些強(qiáng)勢(shì)參與者的言論所遮蔽”之現(xiàn)象。會(huì)議協(xié)商運(yùn)作的過程同樣彰顯了理性的作用，參與者的合理化觀點(diǎn)而非情緒化的訴求借由會(huì)議召開的平臺(tái)得以充分表達(dá)。正如哈貝馬斯所指出的那樣，在理想的協(xié)商中，人們總是在運(yùn)用“更好觀點(diǎn)的力量”。亦誠(chéng)如學(xué)者所言，“這是一個(gè)不斷進(jìn)行平衡的過程，以對(duì)相互沖突的理想和見解之間的碰撞做出反應(yīng)”。[8]

四、人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)制度建設(shè)中的協(xié)商精神

依據(jù)中央人民政府委員會(huì)通過的省、市、縣各界人民代表會(huì)議組織通則的規(guī)定，省、市人民代表會(huì)議休會(huì)期間設(shè)立協(xié)商委員會(huì)，縣人民代表會(huì)議休會(huì)期間設(shè)立常委會(huì)，協(xié)商委員會(huì)和常委會(huì)的職權(quán)在通則中予以了界定，《關(guān)于省、市各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)工作的意見》等一系列文件就協(xié)商委員會(huì)的性質(zhì)及職權(quán)范圍也加以了具體規(guī)范。協(xié)商委員會(huì)是各民主黨派、人民團(tuán)體和民主人士的政治協(xié)商機(jī)關(guān)，又是經(jīng)過各民主黨派、人民團(tuán)體和民主人士去團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。協(xié)商委員會(huì)與人民政府的關(guān)系是協(xié)商、建議和協(xié)助政府聯(lián)系人民推動(dòng)工作的關(guān)系，協(xié)商和團(tuán)結(jié)合作是其與民主黨派和人民團(tuán)體的關(guān)系，這種性質(zhì)的界定使協(xié)商委員會(huì)的“協(xié)商”性彰顯無遺。在協(xié)商委員會(huì)的諸項(xiàng)職權(quán)中，也涵括了協(xié)商和建議權(quán)，蘊(yùn)涵了“重大的政治問題和政策性問題一般均應(yīng)經(jīng)過協(xié)商委員會(huì)協(xié)商”之義。此外，協(xié)商委員會(huì)的成員從名額的分配到候選人提名也都遵循了民主協(xié)商的程序，依照程序，協(xié)商委員會(huì)由與會(huì)全體代表選舉產(chǎn)生，候選人的選舉過程依照民主集中制的原則進(jìn)行，一般先由大會(huì)主席團(tuán)召開主席團(tuán)會(huì)議，與各界協(xié)商之后，提出委員會(huì)總?cè)藬?shù)，并將名額按照界別或階層分配，根據(jù)主席團(tuán)分配的委員數(shù)量，各代表團(tuán)首席代表召集各組組長(zhǎng)進(jìn)行協(xié)商，初步提出候選人名單，并向大會(huì)主席團(tuán)匯報(bào)，幾經(jīng)斟酌、平衡，最后提出委員候選人名單進(jìn)行選舉。協(xié)商委員會(huì)的成員構(gòu)成亦充分體現(xiàn)了各界的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)，比如湖北省第一屆各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)的91名成員就是由各界代表性人物組成的，其中包括政府、地方各界，人民團(tuán)體、民主黨派、少數(shù)民族及其他愛國(guó)民主人士，從組織上更加擴(kuò)大并鞏固了湖北人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。[9]協(xié)商委員會(huì)候選人乃至協(xié)商委員會(huì)委員產(chǎn)生的過程昭示了社會(huì)各方力量博弈或協(xié)商之圖景，達(dá)成了“協(xié)商委員會(huì)成員的名額要照顧各個(gè)界別”之預(yù)期目標(biāo)，融匯了一定的“協(xié)商”精神。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨我國(guó)民主政治建設(shè)的變遷過程，我國(guó)政治體制歷經(jīng)了不發(fā)達(dá)至發(fā)達(dá)、傳統(tǒng)至現(xiàn)代的轉(zhuǎn)向，理性、健康的民主文化與有序的政治參與機(jī)制漸趨生成并發(fā)展。在建構(gòu)適合中國(guó)自身國(guó)情的民主政治模式之旅中，選舉民主和協(xié)商民主成了兩種重要的民主形式，以協(xié)商民主彌補(bǔ)和完善選舉民主之愿景得以達(dá)成，多種設(shè)計(jì)合理的制度建構(gòu)使協(xié)商理想變成了現(xiàn)實(shí)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共的“三三制”政權(quán)建設(shè)開啟了中國(guó)協(xié)商民主制度化的早期探索，1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的召開，促成了協(xié)商民主在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施，使人民政協(xié)成為新中國(guó)協(xié)商民主制度化的主要探索，[10]新中國(guó)建國(guó)初期順勢(shì)而擇的各界人民代表會(huì)議發(fā)揮了當(dāng)時(shí)過渡性政權(quán)機(jī)關(guān)的作用，同時(shí)亦蘊(yùn)含了豐富的協(xié)商民主精神，洋溢其間的協(xié)商氤氳在特定的歷史時(shí)段讓人民真切地感受到了“當(dāng)家作主”，集結(jié)其間的橫向交流而非垂直對(duì)話也在當(dāng)時(shí)初顯了新的公民與國(guó)家關(guān)系模式的構(gòu)建，喚醒了公民與國(guó)家的良性互動(dòng)。在健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的今天，重溫各界人民代表會(huì)議的協(xié)商民主精神，并非發(fā)“懷舊之幽情”，意在尋求當(dāng)下與“歷史現(xiàn)象世界”的關(guān)聯(lián)性，以克服歷史惰力，助推協(xié)商民主制度的進(jìn)一步健康發(fā)展。（作者單位：1.西南政法大學(xué)；2.湖南師范大學(xué)）

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