作者簡介：祝嘉悅（1986.11-），女，漢族，遼寧沈陽人，文學學士，遼寧廣播電視廣告有限公司，研究方向：公共管理。

摘要：任何一種行政體制及其行政過程，都有一定的行政文化作支撐。改革開放以來，我國的行政管理模式不斷發(fā)生變化，從客觀行政環(huán)境的驅(qū)動到主觀指向的變革，都在推動著我國行政文化高層次進行轉(zhuǎn)型。本文的研究對我國行政文化變遷特征進行總體的研究綜述，探索了我國當代行政文化革新的根本指向，這對于進一步深化行政管理體制改革具有重要的理論價值。

關(guān)鍵詞：改革開放；行政文化；變遷；政府職能

黨的十八屆五中全會描繪了“中國發(fā)展新境界”，提出了“深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能”的具體要求。這個深化行政管理體制改革的過程，也是行政文化不斷創(chuàng)新發(fā)展的過程。行政文化作為現(xiàn)代行政管理之魂，是社會行政管理活動在思想觀念領(lǐng)域中的具體表現(xiàn)。改革開放以來，我國政府進行了多次行政體制改革，形成的同社會經(jīng)濟、政治制度相適應(yīng)的系統(tǒng)性行政文化，在維護行政管理體制、調(diào)節(jié)政府行為、規(guī)范管理活動等方面曾發(fā)揮了重要作用。從這個角度講，行政體制改革不僅僅是行政組織結(jié)構(gòu)、機構(gòu)及管理方式的變革，更是行政意識、價值觀念等行政文化的更新?！笆濉逼陂g，改革每前進一步都是啃硬骨頭，都要涉及利益格局調(diào)整、突破利益藩籬，探索我國當代行政文化革新的根本指向，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新，對于進一步深化行政管理體制改革具有重要的理論價值。

1.行政文化及其對行政改革的影響

通常來說，行政文化有其特定的文化內(nèi)涵，在行政活動的實踐過程中，行政文化可以對于參與者或者決策者的行為產(chǎn)生一系列的影響，主要體現(xiàn)在對于行政觀念、行政理念、行政規(guī)范和行政道德的影響。從行政文化的性質(zhì)上來看，他不是主觀意識的產(chǎn)物，而是在社會特定的政治、經(jīng)濟環(huán)境的需求下形成發(fā)展起來的，是以社會文化背景的為依托的。在我國的學者的研究中，行政文化被氛圍廣義、狹義的定義。廣義的行政文化是在社會行政實踐活動基礎(chǔ)上形成的行政思想觀念和行政意識形態(tài)，部分學者以文化觀的視角進行分析，將行政組織機構(gòu)和物質(zhì)環(huán)境劃歸到行政文化的領(lǐng)域中。從狹義上來看，行政文化是指能夠分別反映行政實踐活動的文化內(nèi)容，例如行政關(guān)系、行政意識、行政理念、行政價值形態(tài)、行政倫理道德和行政心理傾向等的統(tǒng)一體，有學者從主觀意識形態(tài)領(lǐng)域進行分析，將狹義的行政文化界定為由行政意識、行政制度和行政心理三個基本要素構(gòu)成。伍朝暉（2007）認為[1]，要從文化的本質(zhì)、特點入手，結(jié)合事物的發(fā)展變化來理解行政文化的內(nèi)涵，他將行政文化定義為人們在具體的行政行為活動中所產(chǎn)生的，能夠體現(xiàn)行政實踐的意識內(nèi)容，行政文化應(yīng)該是客觀行政實踐在社會成員的心理作用上的一種積累，換言之是人們在一定社會內(nèi)由學習向社會傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價值觀等觀念。對于行政文化內(nèi)涵性的把握具體要結(jié)合我國目前的社會實踐環(huán)境，國內(nèi)學政的研究成果更加傾向于對于精神層面上的解讀。

行政文化作為影響行政建設(shè)的“軟件因素”，制約并影響著我國行政改革發(fā)展進程。國內(nèi)學者普遍認為，作為政府生存和發(fā)展的核心，行政改革都是要依托于行政文化，行政文化對于行政格局的變化有非常大的影響。余蕊（2006）[2]認為在行政變革的過程中，行政文化的創(chuàng)新需要形成和行政變革之間的相互作用力，在行政文化的引導(dǎo)下推動社會性的行政變革；吳國斌（2003）[3]等認為，在行政文化的形成和發(fā)生這一過程所體現(xiàn)的是高效與社會公平并重的價值理念、責任政府理念、公眾服務(wù)理念、參與民主理念以及學習型政府理念等，這些內(nèi)容能夠為服務(wù)型政府的打造提供豐富的理念支撐。劉志平（2003）[4]認為行政文化內(nèi)容應(yīng)該注重精神層面的，體現(xiàn)在德治思想、法治思想、民本思想、民主思想和集體主義原則等內(nèi)容；張強（2002）[5]認為，行政文化的建設(shè)應(yīng)該形成客觀的評價標準，對于行政價值觀、現(xiàn)代行政意識、行政道德、培養(yǎng)和行政心理有較高的要求，要建立和行政文化相適應(yīng)的現(xiàn)代行政制度；陳靜（2005）[6]從文化戰(zhàn)略的角度進行分析，對于行政文化的建設(shè)應(yīng)該形成創(chuàng)新的理念，以“中體西用論”和“綜合創(chuàng)新論”為我國行政文化戰(zhàn)略的創(chuàng)設(shè)主流的文化環(huán)境。由此，從目標和方法的角度來討論行政文化的建設(shè)問題，把確定創(chuàng)新型、服務(wù)型、效能型、廉潔型、職業(yè)型的行政文化作為基本目標模式，以科學的方法來優(yōu)化行政文化的結(jié)構(gòu)與體系，促進行政改革的持續(xù)深化。

2.改革開放以來我國行政文化的變遷

改革開放以來，我國的行政管理模式不斷發(fā)生變化，主要體現(xiàn)在以下六個方向的轉(zhuǎn)化。

2.1 由集權(quán)型向分權(quán)型轉(zhuǎn)化

我國傳統(tǒng)文化崇尚權(quán)威，其中根深蒂固的“大一統(tǒng)”思想、集權(quán)思想和特權(quán)思想，嚴重影響著行政改革的進程，這種高度集中的權(quán)力觀念，導(dǎo)致政府機構(gòu)的臃腫、財政開支增大、官本位現(xiàn)象嚴重[7]。改革開放以來，隨著政府體制的改革，政府逐步由中央集權(quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)變。在中央政府向地方政府放權(quán)的過程中，開始利用社會組織和第三部門的優(yōu)勢。

2.2 由全能型向參與型轉(zhuǎn)化

改革開放前，我國政府具有全能型特征，存在社會對政府約束力不足、政府職能結(jié)構(gòu)不合理以及權(quán)力過分集中等問題。改革開放后，政府主導(dǎo)社會的格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，改變?nèi)苄远幼⒅貐⑴c性。參與型行政文化不僅包括行政主體內(nèi)部一般行政人員對領(lǐng)導(dǎo)決策的影響，而且包括行政活動的社會參與，政府鼓勵民眾參與政府決策。如，新聞發(fā)布會、市長接待日以及電子政務(wù)等，方便民眾發(fā)表自己的意見和看法[8]。這些都表明，改革開放的發(fā)展使政府同市民關(guān)系發(fā)生一系列重大變革，政府權(quán)力正逐漸向市民、向社會轉(zhuǎn)移。

2.3 由領(lǐng)導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)化

在計劃集權(quán)的體制下，領(lǐng)導(dǎo)者成為組織的化身，受單向、片面領(lǐng)導(dǎo)觀念的影響，種種官僚主義、家長作風以及特權(quán)現(xiàn)象屢禁不止，其行政文化趨于領(lǐng)導(dǎo)大眾。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會本身成為社會經(jīng)濟活動的主體力量，官本位的基礎(chǔ)開始削弱，政府在不斷適應(yīng)社會的發(fā)展和變化，逐步滿足提供社會公共服務(wù)需求。近年來，受西方新公共服務(wù)理論影響，我國政府提出“建立服務(wù)型政府”，把服務(wù)于民、以人為本作為我國政府工作的根本宗旨[9]。特別是黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，“為民、務(wù)實、清廉”深入人心，行政人員的公仆意識持續(xù)增強。

2.4 由人治型向法治型轉(zhuǎn)化

在計劃經(jīng)濟體制下，政府依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系、行政命令、等級職位安排等行政手段配置資源。人治的文化特征最為的明顯，而法治所起到的作用非常的微小。自改革開放之后，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展讓法治建設(shè)有了更多的機會。無論是行政人員還是民眾，都開始意識到法律的重要性，法治政府成為了現(xiàn)實社會發(fā)展的必然選擇，行政文化逐步偏向法治型文化。黨的十八屆五中全會提出，“十三五”時期，人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明顯提高，這標志著行政文化的法治建設(shè)也將更加完善。

2.5 由松散型向效能型轉(zhuǎn)化

改革開放和市場經(jīng)濟徹底暴露了舊行政文化的各種弊端，比如效能不高、形式主義、鋪張浪費、弄虛作假等不正之風。隨著改革開放的深入，這種松散低效的行政文化受到?jīng)_擊，效能、效益和效率開始成為民眾衡量行政文化的重要標準，也成為行政變革的努力方向。隨后，政府進行了縮減編制，減裁冗員，提高效率和行政效能等一系列改革，把能否向社會提供高質(zhì)量的社會公共產(chǎn)品和高水平的公共服務(wù)作為政府績效的首要指標，比如大部制改革等。從這個角度上講，行政文化呈現(xiàn)出向效能型轉(zhuǎn)化的大趨勢。

2.6 由封閉型向開放型轉(zhuǎn)化

在相當長的一段時期內(nèi)，行政總處于優(yōu)于民眾的地位。盡管民眾在政治上擁有一定權(quán)利，但在行政面前，只是消極的“被治者”，無法有效地參與到政治活動當中。改革開放以來，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展以及電子化政府建設(shè)，政府與民眾之間的交流“單向性”向“雙向性”轉(zhuǎn)變，民眾的獨立、自主、平等、參與等民主意識被激發(fā)，開始通過互聯(lián)網(wǎng)參與政府部門的各種討論，表達自己的意見與要求，并可通過信息網(wǎng)絡(luò)對行政過程與相關(guān)的行政人員實行有效的監(jiān)督。在經(jīng)濟全球化趨勢下，封閉式的行政文化已不再符合時代發(fā)展的需求，提倡民主、重視民生，都在體現(xiàn)著一種開放型的行政文化[10]。當前，擴大民眾對政府工作的有效參與已經(jīng)成為時代發(fā)展的必然要求，而建立起開放型的行政文化，實現(xiàn)政府與民眾間的良性互動，有利于發(fā)揮民眾對政府權(quán)力的有效監(jiān)督，從而確保政府依法行政，糾治政府行為弊端。

3.對我國當代行政文化革新的理性分析

隨著全面深化改革進入深水區(qū)、攻堅期，給行政文化革新帶來巨大挑戰(zhàn)。行政文化革新的實施要領(lǐng)和指導(dǎo)方向應(yīng)把握[11]：

（1）樹立行政文化革新意識。在整個行政系統(tǒng)內(nèi)大力推進更新觀念工作，以現(xiàn)代行政管理的基本原理為指導(dǎo)，剔除唯上意識、崇權(quán)意識和本位意識。通過不間斷地更新觀念，強化革新意識、開放意識、民主意識、法制意識、效率和效能意識、競爭意識、形象意識和服務(wù)意識等。

（2）加強行政文化的理論研究。圍繞行政思想、行政價值觀和行政心理，探索行政文化建設(shè)與革新的有效途徑，并把具有鮮明時代特征的行政哲學和行政精神作為行政文化革新的出發(fā)點，以針對性的理論研究引導(dǎo)行政文化革新。

（3）加強規(guī)范性行政文化建設(shè)。建立健全反腐敗法、行政監(jiān)督法、政府公共關(guān)系法及行政人員任職考核辦法等法律法規(guī)，完善個人財產(chǎn)登記制度，以完善的法制建設(shè)推進“法治政府基本建成”目標的達成。

（4）把行政文化革新納入行政機關(guān)的管理職能。從中央到地方，逐步推開行政文化革新，制訂定性、定量相結(jié)合的行政文化革新考核測評辦法，規(guī)范其程序、內(nèi)容和方法等等，促進行政文化更好地適應(yīng)行政體質(zhì)改革要求。

（5）注重在實踐中建設(shè)與革新。行政文化是個內(nèi)涵豐富的復(fù)合體，具有注重實踐講求實效的鮮明特點，而知識、信念等本身還不能構(gòu)成文化，只有通過實踐才能形成和體現(xiàn)行政文化。因此，在實踐中建設(shè)與革新行政文化是深化行政體制改革的有效途徑之一。

綜上所述，應(yīng)以現(xiàn)代科學行政的標準和發(fā)展趨勢為依據(jù)，進行充分的理性分析以及合理組合與選擇，才能使行政文化革新穩(wěn)步推進。

首先，要構(gòu)建以社會主義核心價值觀為關(guān)鍵點的主流行政文化。在當前多元化的價值觀面前，一些行政人員受金錢至上、個人主義等腐朽思想侵蝕，對主流價值觀感到文化迷茫，出現(xiàn)理想信念偏差、勤政廉政意識淡化等狀況[12]。由此，必須構(gòu)建以社會主義核心價值觀為主導(dǎo)的主流行政文化，把其作為指引行政人員思想和行為的指南，強化人民利益高于一切的行政價值理念，永葆全心全意為人民服務(wù)這一根本宗旨，堅持執(zhí)政為民、用權(quán)于民，正確看待和處理個人與群眾、政府與公眾的關(guān)系。同時，要堅持問題導(dǎo)向，不怕揭短亮丑，敢于自揭傷疤、自我剖析，始終以思想領(lǐng)先踐行先進性要求，以素質(zhì)領(lǐng)先樹立先進性標準，以作風領(lǐng)先展示先進性形象，自覺鞏固和深化黨的群眾路線教育實踐活動成果。

其次，正確處理現(xiàn)代行政文化與傳統(tǒng)行政文化的關(guān)系。一方面，認真挖掘傳統(tǒng)行政文化的積極因素，汲取我國傳統(tǒng)行政文化的精華營養(yǎng)，堅持“一切從人民出發(fā)、一心為人民負責、一切以人民為重”，對照“三嚴三實”要求增強行政人員的廉潔從政意識，嚴格遵守中央“八項規(guī)定”，及時向組織“說清楚”“交明白賬”，提高自身道德水準。另一方面，要摒棄傳統(tǒng)文化中“官本位”“人治”“宗法意識”等封建糟粕，防止其對新型行政文化構(gòu)建的干擾和對行政人員的思想侵蝕，教育引導(dǎo)行政人員嚴格遵守政治紀律和政治規(guī)矩，積極創(chuàng)建符合我國國情、與社會主義市場經(jīng)濟相一致、能整合傳統(tǒng)行政文化文明成果，并為行政人員和民眾所認同的社會主義新型政治文化體系。

最后，要正確處理外來行政文化與我國行政文化的關(guān)系。西方行政文化在市場經(jīng)濟條件下日趨成熟與完善，其現(xiàn)代化的管理經(jīng)驗與先進的行政文化理念，非常值得學習與借鑒。因此，要注重以開放的心態(tài)，積極吸收西方行政文化的先進經(jīng)驗和成果，豐富和發(fā)展我國行政文化。同時，要立足于我國的基本國情與時代特點，既要反對全盤西化，抑制西方“個人主義”“享樂主義”“拜金主義”等腐朽思想對行政人員的影響，又要防止西方國家“西化”意識形態(tài)的滲透。

4.總結(jié)

行政文化與行政體制、政治體制如影相隨、相輔相成。改革開放以來，我國行政管理模式不斷發(fā)生變化，行政文化也朝著更高層次轉(zhuǎn)型。綜上所述，行政文化要堅持以黨的十八大、十八屆三中和五中全會精神為指導(dǎo)，始終把握時代發(fā)展脈搏，緊緊圍繞全面深化改革、全面建成小康社會對政府管理創(chuàng)新提出的新要求展開研究。同時，在“深化行政管理體制改革”的大背景下，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新，理性和科學地對待民族傳統(tǒng)行政文化和當代西方行政文化，不斷適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟制度變革。（作者單位：遼寧廣播電視廣告有限公司）

參考文獻：

[1]伍朝暉.新公共管理視野下的行政文化創(chuàng)新[J].云南行政學院學報，2007（4）：75-77.

[2]余 蕊.行政文化創(chuàng)新——以行政變革為視角[J].前言，2006（4）：185-187.

[3]吳國斌，陳飛.電子政務(wù)：重構(gòu)行政文化理念[J].湘潭師范學院學報（社會科學版），2003（5）：23-25.

[4]劉志平.論中國行政文化現(xiàn)代化的基本思路[J].甘肅行政學院學報，2003（4）：115-117.

[5]張 強.當代中國行政文化變革的目標型態(tài)及其實現(xiàn)途徑[J].華南師范大學學報（社會科學版），2002（10）：9-13.

[6]陳 靜.論中國行政現(xiàn)代化的文化戰(zhàn)略[J].湖北行政學院學報，2005（4）：94-96.

[7]安世民.論中國行政文化的革新[J].甘肅社會科學，2000（4）：47-48.

[8]王紅梅.論社會轉(zhuǎn)型期公共行政文化的重建[J].貴州社會科學，2007（11）：26-29.

[9]孔俊安.社會轉(zhuǎn)型期行政文化構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)與對策[J].理論學刊，2007（8）：105-106.

[10]葛鑫偉，萬昌燁.當代中國行政文化大轉(zhuǎn)型與政府職能的大轉(zhuǎn)變[J].廣西青年干部學院學報，2006（3）：67-69.

[11]廖中武.試論當代中國行政文化的重構(gòu)[J].巢湖學院學報，2004（6）：26-29.

[12]顏佳華，楊志偉.近20年來我國行政文化研究的回顧與展望[J].湖南科技大學學報（社會科學版），2007（10）：86-90.