楊燕

摘要：本文從公共資源市場化配置概述、現(xiàn)狀分析、對公共資源市場化配置政府監(jiān)管模式中的典型樣本“合肥模式”的探索研究，提出完善政府對公共資源市場化配置的監(jiān)管對策，以期在公共資源市場化配置的過程中，實現(xiàn)政府的完全退出，真正地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，真正實現(xiàn)公共資源的有效配置，切實轉(zhuǎn)變政府的職能，更好地落實政府的服務與監(jiān)管職能。

關(guān)鍵詞：公共資源市場化配置；政府監(jiān)管；合肥模式

一、公共資源市場化配置概述

公共資源市場化配置是在政府宏觀調(diào)控下，公共資源配置遵循客觀的市場經(jīng)濟規(guī)律，采取行之有效的各種市場競爭方式和手段，利用市場機制，以實現(xiàn)公共資源配置效用最大化，是在法律制度規(guī)范下，公共資源的提供方和受讓方對公共資源項目通過公平競爭的方式進行市場化交易實現(xiàn)配置。十八屆三中全會明確提出要發(fā)揮市場在資源配種的決定性作用，公共資源也應該通過公平、充分競爭的市場化方式進行配置，才能夠?qū)⒐操Y源權(quán)利配置給更能發(fā)揮資源效率的市場主體，提高公共資源的利用效率，提升總的社會福利。

二、公共資源市場化配置的現(xiàn)狀分析

我國目前對于公共資源市場化配置的監(jiān)管模式主要是部門化的分散監(jiān)管。由于現(xiàn)行監(jiān)管模式存在部門分割、分散配置、多頭管理等問題，進而導致招投標市場被人為地按行業(yè)分割，監(jiān)管部門也各自追求部門的利益；缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)，破壞了公平競爭的市場經(jīng)濟秩序，導致了公共資源配置的浪費，損害了社會的整體利益。缺乏公正公平的市場秩序，參與公共資源市場化配置的交易主體的合法利益也遭受到侵害，這種分散化的市場監(jiān)管其實是為權(quán)力尋租留下空間。因為存在“同體監(jiān)督、管辦不分”的問題，行業(yè)主管部門在管理公共資源交易時，往往難以以中立監(jiān)管立場對交易監(jiān)管，監(jiān)督人與招標人同體，進而扭曲了市場交易的秩序，破壞了公平公正市場交易環(huán)境的營造。很多部門政府采購、招投標的監(jiān)管和執(zhí)行都是一個機構(gòu)、一套人馬，兩塊牌子，裁判員與運動員集于一身，也背離了加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求。由于目前缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管制度，監(jiān)督職能分散在各職能部門，監(jiān)管人員由各職能部門指派，公共資源也沒有形成嚴格統(tǒng)一的工程招標評標辦法、市場準入等交易制度，各行業(yè)主管或行政主管部門各自為政，制定各自的交易規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則，造成公共資源交易監(jiān)管越位、缺位或不到位，統(tǒng)一集中管理的監(jiān)管力度不足。

三、“合肥模式”對政府監(jiān)管公共資源市場化配置的探索

2006年底合肥市從體制、機制上為了解決制約合肥市跨越式發(fā)展的障礙，根據(jù)管辦分離、政事分開、職能分設(shè)的原則整合組建統(tǒng)一的招投標市場，按照“一委一辦一中心”模式構(gòu)建了招投標決策、運行和監(jiān)督分離的體系，同時對建設(shè)工程、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地出讓制度進行改革，建立起了統(tǒng)一的招投標交易平臺“合肥招標投標中心”構(gòu)建了“一市一場，統(tǒng)一進場，集中交易，統(tǒng)一監(jiān)管”享譽全國的招投標“合肥模式”。

（一）“合肥模式”立法先行

合肥市于2013年5月1日頒布全國第一部公共資源市場化配置的地方性法規(guī)《合肥市公共資源交易管理條例》將公共資源市場化配置的政府監(jiān)管模式和制度創(chuàng)新上升到立法層面。條例主要從統(tǒng)一進場交易和結(jié)算、統(tǒng)一發(fā)布信息、統(tǒng)一競得規(guī)則、統(tǒng)一監(jiān)督管理四個方面來規(guī)范公共資源交易程序。另外，該條例對項目單位、競爭主體、中介、專家成員的行為分別建立信用檔案，出現(xiàn)問題，進行嚴懲。作為我國首部公共資源交易地方性立法，《條例》的頒布實施不僅使合肥市公共資源交易踏上法制化的發(fā)展軌道，更填補了國內(nèi)該領(lǐng)域的立法空白，為全國公共資源交易樹立了“法制樣本”。

（二）“合肥模式”體制創(chuàng)新

“一委、一辦、一中心”是合肥公共資源交易的組織架構(gòu)體系，做到了“決策、監(jiān)管、操作”三分離，實現(xiàn)了交易平臺、自行代理、評標規(guī)則、監(jiān)督管理“四個統(tǒng)一”，形成“讓權(quán)力退出、靠制度運行”的良好態(tài)勢。通過改革，實現(xiàn)了監(jiān)管由各相關(guān)部門的“體內(nèi)”轉(zhuǎn)移到“體外”，由部門自己“兼管”轉(zhuǎn)變?yōu)檎睂賹Ｂ毑块T“專管”，進而從根本上處理好“裁判員”與“運動員”的關(guān)系，合肥公共資源交易組織架構(gòu)和管理模式創(chuàng)新對整個招投標行業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。合肥招投標中心同時又重點圍繞權(quán)力運行和監(jiān)督，對招投標整個業(yè)務流程和對權(quán)力運行每個環(huán)節(jié)逐一分析檢查，通過創(chuàng)新監(jiān)管，建立評標直播室，真正做到讓招標人放心，中標人滿意，未中標人服氣。同時還不斷加大標后的監(jiān)管力度，把權(quán)力關(guān)進了制度的牢籠，最終形成了統(tǒng)一、透明、公開的公共資源交易體制。

四、完善公共資源市場化配置的政府監(jiān)管的對策

針對我國目前的公共資源市場化配置的現(xiàn)狀以及政府監(jiān)管存在的問題，我們迫切需要建立一個能夠規(guī)避部門利益以及權(quán)力尋租行為的公正、公平、統(tǒng)一的公共資源監(jiān)管模式。

（一）立法層面

公共資源配置的市場化應以系統(tǒng)的政府立法為先導，要加強我國公共資源市場化配置領(lǐng)域的專門立法。當前，《招標投標法》和《政府采購法》奠定的分行業(yè)監(jiān)管體系已經(jīng)成為深化公共資源交易監(jiān)管體系改革不可逾越的體制障礙。為此，在條件成熟的情況下，可以考慮整合《招標投標法》和《政府采購法》，重新頒布出臺《公共資源交易法》，并在此基礎(chǔ)上建立健全相應的公共資源交易監(jiān)管法律體系。只有在完善的法律法規(guī)及其實施細則條件下，市場化參與主體的行為方式才能被限制在規(guī)定的范圍內(nèi)，尋租腐敗才能得到有效遏制，公共資源的經(jīng)營者對于自身對社會和公民的責任也會更加清晰，公共資源市場化才能沿著更有秩序和效率的方向發(fā)展。

（二）操作層面

政府要不斷完善公共資源市場化配置標準和細則，規(guī)定統(tǒng)一進入，公平競爭，全面監(jiān)督，分工明確。規(guī)范公共資源交易流程，集中交易，集中執(zhí)行。政府設(shè)立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，公共資源交易平臺為交易各方提供服務、為信息發(fā)布提供平臺、為交易活動提供場所并為實施監(jiān)管提供條件。將交易的項目交給中心統(tǒng)一執(zhí)行。這樣的集中操作、集中執(zhí)行、集中監(jiān)管有利于避免行業(yè)利益導致的公共資源配置交易中的暗箱操作、不公正的擾亂正常市場秩序的行為發(fā)生，有利于為公共資源的市場化配置提供一個公開化、透明化、規(guī)范化的交易配置平臺。

（三）監(jiān)管體制層面

政府要優(yōu)化公共資源的監(jiān)督體制，對公共資源市場化配置流程逐一監(jiān)管；監(jiān)管機構(gòu)與資源配置組織分開運行，破除利益一體化，破除腐敗和壟斷。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制，建立公共資源交易綜合監(jiān)管機構(gòu)。公共資源交易綜合監(jiān)管機構(gòu)集中統(tǒng)一行使公共資源交易過程中的監(jiān)管職能，各行業(yè)監(jiān)管部門在各自職責范圍內(nèi)協(xié)調(diào)做好有關(guān)公共資源交易監(jiān)管工作。同時，構(gòu)建全方位、多角度的社會化監(jiān)督體系也十分重要。要完善各項工作的信息公開制度，擴大公開范圍，增加交易過程透明度，保障人民群眾的知情權(quán)，為社會監(jiān)督提供條件。（作者單位：南京工業(yè)大學法學院）

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