劉躍超

摘要：近年來(lái)，面對(duì)我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模急劇膨脹的情況，地方政府償債壓力激增。地方債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)加劇。本文分析了地方性政府債務(wù)的成因，結(jié)構(gòu)以及改善這種狀況的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；基礎(chǔ)設(shè)施投資；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)已逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)，地方政府承擔(dān)的社會(huì)保障壓力越來(lái)越大，經(jīng)濟(jì)改革的加快對(duì)地方建設(shè)性融資需求迅速攀升，當(dāng)前我國(guó)地方政府主要有三種融資模式，即省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)債、組建地方政府融資平臺(tái)從銀行貸款以及通過(guò)平臺(tái)發(fā)債，自行發(fā)債問(wèn)題尚在試點(diǎn)，所以地方政府融資平臺(tái)融資成為維持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基石。對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了巨大作用，但隱性債務(wù)問(wèn)題也由此而來(lái)。隱性債務(wù)透明度差，結(jié)構(gòu)分散，易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響國(guó)家正常的宏觀調(diào)控。

一、地方債務(wù)的成因

（一）地方政府債務(wù)問(wèn)題與分稅制改革的不徹底有重要關(guān)系。1983年以來(lái)中央政府對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的利改稅等一系列改革，使地方政府累積了大量地方債務(wù)，造成了地方政府為國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、分離國(guó)有企業(yè)所辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)、企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口（朱玉玲2011）。隨后于1994年分稅制改革重新確立了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，同時(shí)還導(dǎo)致財(cái)權(quán)上劃，事權(quán)下移。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深化，地方政府通過(guò)多種途徑改善地方基礎(chǔ)設(shè)施。由于財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，地方財(cái)政入不敷出，迫使地方政府債臺(tái)高筑。

（二）考核官員的政績(jī)論導(dǎo)致決策風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制存在漏洞。對(duì)于官員的升遷考核存在問(wèn)題，如重產(chǎn)出，輕效率，在任官員為了體現(xiàn)能力，通過(guò)大量融資搞各種項(xiàng)目，享有項(xiàng)目體現(xiàn)的政績(jī)，不受責(zé)任約束，對(duì)項(xiàng)目不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不重視項(xiàng)目的可行性，忽視償還能力，將償還債務(wù)的責(zé)任推給下一屆官員，由于以前并沒(méi)有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，人的逐利性決定官員都如此作為，光鮮背后的債務(wù)規(guī)模似滾雪球越滾越大。

（三）道德風(fēng)險(xiǎn)因素。道德風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下方面：其一，來(lái)自金融機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)為政府背景的單位貸款時(shí)，不擔(dān)心壞賬，考慮由政府兜底，謹(jǐn)慎性降低。其二，來(lái)自下級(jí)政府。預(yù)算要求各級(jí)地方政府財(cái)政不列赤字，當(dāng)下級(jí)政府財(cái)政出現(xiàn)赤字時(shí)，上級(jí)政府要對(duì)其兜底，如此使得下級(jí)政府控制財(cái)政赤字的積極性降低。

二、地方性政府債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模。根據(jù)財(cái)政部科研所2010年的研究報(bào)告顯示，地方性政府債務(wù)在4萬(wàn)億以上，相當(dāng)于當(dāng)年我國(guó)GDP的16.5%、財(cái)政收入的80.2%、地方財(cái)政收入的174.6%；據(jù)2011年6月審計(jì)署的調(diào)查報(bào)告，截至2010年底，各級(jí)地方政府的債務(wù)總額達(dá)到10.7萬(wàn)億元，大約相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的27%。2013年12月30日，審計(jì)署公布了《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。從總量上來(lái)看風(fēng)險(xiǎn)可控，但一些結(jié)構(gòu)性變化值得關(guān)注，地方政府債務(wù)仍是主體。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)。我國(guó)地方債務(wù)總余額數(shù)量巨大，對(duì)于債務(wù)結(jié)構(gòu)要有清楚的認(rèn)識(shí)，防止出現(xiàn)過(guò)多的隱性債務(wù)影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。債務(wù)組成復(fù)雜。主要有以財(cái)政收入擔(dān)保的貸款、變相發(fā)行地方債、國(guó)有企業(yè)的虧損或破產(chǎn)、社會(huì)保障金缺口、下級(jí)政府的財(cái)力缺口等。債務(wù)隱蔽性強(qiáng)。即使現(xiàn)階段對(duì)于債務(wù)做了大量統(tǒng)計(jì)，但其實(shí)際值仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)值，隱性債務(wù)難以估計(jì)。

從區(qū)域分布看，截至2010年底，東部11個(gè)?。ㄖ陛犑校┖?個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占49.65%；中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府性債務(wù)余額29250.17億元，占27.29%。從數(shù)據(jù)看越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)政府性債務(wù)余額越大，反而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)余額較小。造成這種差距的原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，償債能力強(qiáng)，舉債規(guī)模因此也大，這樣形成一種良性互動(dòng)；反之經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)原本經(jīng)濟(jì)就弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件差，政府舉債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大，收益回報(bào)率低，資本回收時(shí)間長(zhǎng)，這樣就造成惡性循還，經(jīng)濟(jì)增速慢，舉債艱難。

三、地方性政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

由于地方政府融資平臺(tái)發(fā)展過(guò)快，出現(xiàn)了資本金不足，負(fù)債率過(guò)高、償債能力低，地方財(cái)政擔(dān)保有名無(wú)實(shí)，償債責(zé)任主體不明確，透明度低等問(wèn)題。在財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的背景下，地方政府依靠稅收收入作為還款來(lái)源，渠道單一，且現(xiàn)階段營(yíng)改增地方主體稅種面臨缺失，出現(xiàn)以債易債。償債風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，容易引發(fā)地方政府的財(cái)政危機(jī)和信用危機(jī)，并波及金融機(jī)構(gòu)和國(guó)家金融秩序，最終影響社會(huì)穩(wěn)定。目前地方政府融資平臺(tái)量大經(jīng)營(yíng)不善，危機(jī)四伏。公司員工工資與績(jī)效無(wú)關(guān)，由財(cái)政支付，造成人浮于事，公司管理無(wú)效率，當(dāng)公司運(yùn)作失敗，產(chǎn)生的債務(wù)由政府兜底，此時(shí)政府無(wú)力承擔(dān)巨額債務(wù)，就會(huì)產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

與一些國(guó)家的政府債務(wù)主要用于消費(fèi)性支出不同，我國(guó)的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。2012年底全國(guó)政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，低于國(guó)際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。截至2012年底，全國(guó)政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國(guó)際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。截至2012年底，總債務(wù)率為113.41%，處于國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。以上數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)雖然債務(wù)余額總量龐大，但仍在可控范圍內(nèi)。

四、應(yīng)對(duì)地方性政府債務(wù)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)債務(wù)擴(kuò)張的行政考核約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制。目前，新的地方政府考核辦法將政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，把化解歷史遺留債務(wù)問(wèn)題作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，從源頭上遏制債務(wù)的快速增長(zhǎng)。

（二）堅(jiān)持完善財(cái)政體制改革。首先，深化分稅制改革，合理劃分地方政府與中央的事權(quán)與財(cái)權(quán)，按公共產(chǎn)品收益范圍大小依次由各級(jí)政府承擔(dān)管理，地方與中央進(jìn)行財(cái)權(quán)分配。其次，要繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政層級(jí)扁平化。減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。加快推出房產(chǎn)稅，為地方政府提供穩(wěn)定、可持續(xù)的收入流。同時(shí)，強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律約束，嚴(yán)格審核政府的發(fā)債規(guī)模和透明度。

（三）拓寬政府融資渠道，對(duì)存量債務(wù)有堵有疏。一要繼續(xù)清理關(guān)閉一批投融資平臺(tái)。二要放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，引導(dǎo)多元化資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以ABS、ABN、PPP、BOT等方式吸收民間資本，拓寬融資渠道。三要用好地方發(fā)債的制度，置換債務(wù)減少存量。（作者單位：云南師范大學(xué)）

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