賴俊峰 穆曉菊 陳衛(wèi)東

摘要：本文以課題研究成果為基礎(chǔ)，系統(tǒng)地介紹了北京市不動產(chǎn)登記檔案工作概況和存在的問題，并簡要地說明了下一階段開展集約化管理的工作思路，以期為全面了解北京市不動產(chǎn)登記檔案工作現(xiàn)狀，分析存在問題，提出工作思路和建議。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)登記檔案分析

在當(dāng)前國家積極推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的大背景下，2014年北京市不動產(chǎn)登記檔案機(jī)構(gòu)結(jié)合有關(guān)課題研究，對全市各類不動產(chǎn)登記檔案工作的管理機(jī)制、制度建設(shè)、館藏、館庫建設(shè)和查詢利用情況開展了深入細(xì)致的調(diào)研，掌握了大量真實(shí)的第一手資料，為全面了解北京市不動產(chǎn)登記檔案工作現(xiàn)狀，分析存在問題，提出下一階段的工作思路和建議提供了依據(jù)?，F(xiàn)將有關(guān)情況整理成文，與各界同行交流。

一、工作概況

（一）管理機(jī)制概況

目前，北京市不動產(chǎn)登記主要涉及房屋、土地、林權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等四項(xiàng)，分別由不同的登記部門負(fù)責(zé)，相應(yīng)的檔案也由各部門檔案機(jī)構(gòu)管理（如圖1所示），且個(gè)部門之間互不隸屬。

北京市房屋登記檔案工作歷經(jīng)多次調(diào)整，2006年統(tǒng)一的業(yè)務(wù)登記信息系統(tǒng)啟動后，初步形成了市、區(qū)兩級分級管理方式。市級房屋權(quán)屬登記事務(wù)中心負(fù)責(zé)起草、制定全市房屋登記檔案工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督、指導(dǎo)區(qū)縣房屋登記檔案工作，并負(fù)責(zé)接待全國各地公檢法機(jī)關(guān)依身份信息查詢?nèi)蟹秶课莸怯浶畔⒐ぷ?。在區(qū)縣級房屋權(quán)屬登記事務(wù)中心里，11個(gè)區(qū)縣設(shè)有檔案科或檔案中心，其他的區(qū)縣則只配有人數(shù)不等的專兼職檔案人員，分別負(fù)責(zé)屬地房屋登記檔案管理及屬地范圍內(nèi)的查詢服務(wù)。市級房屋權(quán)屬登記事務(wù)中心檔案機(jī)構(gòu)與區(qū)縣相關(guān)機(jī)構(gòu)之間屬于業(yè)務(wù)監(jiān)督、指導(dǎo)關(guān)系，并不負(fù)責(zé)人、財(cái)、物的管理。目前市區(qū)縣級房屋權(quán)屬登記事務(wù)中心專兼職檔案人員共計(jì)141人，且單位人員編制、財(cái)政撥款方式各有不同。

北京市土地登記檔案工作近年來實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)兩級垂直管理機(jī)制。市級土地權(quán)屬登記中心在制定全市規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督、指導(dǎo)區(qū)縣相應(yīng)機(jī)構(gòu)的工作之外，也對區(qū)縣采用的信息系統(tǒng)建設(shè)、人員編制等直接進(jìn)行規(guī)范管理。區(qū)縣級土地權(quán)屬登記中心設(shè)有專職或兼職檔案人員，負(fù)責(zé)管理登記部門形成的土地登記檔案，并對市級管理機(jī)構(gòu)和區(qū)縣登記部門負(fù)責(zé)，現(xiàn)有專兼職檔案人員22人。

北京市林權(quán)登記和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作處于試點(diǎn)階段，檔案數(shù)量較少，林權(quán)登記檔案460余卷，專兼職檔案人員14人，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)檔案僅60余卷，由兼職檔案人員代管，均尚未形成完善的管理機(jī)制。

（二）制度建設(shè)和工作流程

總體來看，北京市各類不動產(chǎn)登記檔案工作制度自成體系，在歸檔范圍、標(biāo)準(zhǔn)、編目規(guī)則、查詢利用等方面各具特色，發(fā)展水平也不一致。

房屋登記部門先后印發(fā)了《北京市房屋登記檔案管理暫行辦法（京建發(fā)[2010]595號）》、《北京市房屋登記檔案鑒定銷毀管理暫行辦法（京建發(fā)[2013]520號）》等規(guī)范性文件，分別明確了紙質(zhì)、電子檔案的收集、整理、保管工作標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及操作流程、保管期限等內(nèi)容。全市土地登記檔案工作則主要沿用國土資源部2008年頒布的《土地登記辦法》及相關(guān)工作規(guī)范。同時(shí)也會參考北京市園林局、市農(nóng)委與市檔案局合發(fā)的工作指導(dǎo)意見。

全市各類不動產(chǎn)登記檔案工作大多遵循《中華人民共和國檔案法》及相關(guān)專業(yè)檔案工作規(guī)范要求，實(shí)行統(tǒng)一歸檔，辦結(jié)業(yè)務(wù)后，移交給檔案人員完成整理、編目、數(shù)字化、入庫等工作。在具體歸檔操作上，各區(qū)縣由于實(shí)際情況和業(yè)務(wù)類型的不同而有所不同。例如，部分業(yè)務(wù)量大的區(qū)縣，其數(shù)字化掃描工作主要采用外包方式，委托專業(yè)公司協(xié)助完成；另一部分區(qū)縣則自行完成。有的區(qū)縣在受理后即時(shí)掃描，辦結(jié)業(yè)務(wù)后再合并歸檔；有的則在業(yè)務(wù)辦結(jié)后一并歸檔。有的區(qū)縣檔案編目按業(yè)務(wù)辦結(jié)順序排列；有的按坐落地址排列。

（三）館藏與館庫情況

北京市不動產(chǎn)登記館藏檔案和館庫主要以房屋和土地登記檔案為主，其中房屋登記檔案年均新增的檔案約80萬卷，這與近年來房地產(chǎn)市場活躍程度相符。據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2014年底，全市18個(gè)房屋登記機(jī)構(gòu)其館藏累計(jì)達(dá)979萬卷。為應(yīng)對館藏激增的情況，各區(qū)縣近年改造及新增了9處庫房，現(xiàn)有庫房分散在24處，面積累計(jì)達(dá)14362平方米（其中含租用的7處庫房，共計(jì)共7247平方米）。目前，全市土地登記檔案總量42萬余卷，館庫18處，面積達(dá)5898平方米（含租用的3260平方米）。林權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)檔案因館藏量較少，沒有獨(dú)立庫房。

（四）查詢利用服務(wù)

目前，北京市各類登記檔案查詢主要依據(jù)有《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》、《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》、《土地登記資料公開查詢辦法》等規(guī)范性文件。近年來，北京市房屋和土地登記均已實(shí)現(xiàn)窗口查詢，全市房屋登記查詢窗口36個(gè)，應(yīng)本市公檢法、紀(jì)檢監(jiān)察、地稅等部門要求，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委（市房屋權(quán)屬登記事務(wù)中心歸市住建委管理）還先后為市高級法院、市高級檢察院、市公安局、市紀(jì)律檢查委員會等開通了遠(yuǎn)程查詢權(quán)限，有關(guān)部門使用鑰匙盤登錄查詢系統(tǒng)后即可查詢部分信息，極大提高了查詢效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市房屋權(quán)屬登記部門2014年接待查詢19.81萬人次，查詢總量43.26萬卷次，出具查詢結(jié)果告知單42938份。

二、存在的問題

（一）管理機(jī)制松散不一，影響工作落實(shí)和效率

本市土地登記檔案工作實(shí)行垂直管理，而房屋、林權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)檔案工作采取分散式管理模式，即市級檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)，區(qū)縣級檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)體檔案的歸檔。從機(jī)構(gòu)編制來看，有的區(qū)縣是參照公務(wù)員管理方式，有的是全額撥款事業(yè)編的管理方式，有的則屬于臨時(shí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這種管理方式存在兩大弊端，一是各區(qū)縣、各類檔案管理機(jī)構(gòu)人員編制、資金撥款方式不同，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，又缺少制約機(jī)制，影響工作的落實(shí)。二是各區(qū)縣、各類檔案工作發(fā)展不均衡，存在職責(zé)、層級不明，交叉管理的情況，影響工作效率。

（二）制度建設(shè)水平參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)、口徑不同

多年來，各類、各級不動產(chǎn)登記檔案部門出臺多項(xiàng)規(guī)章、制度，但大多內(nèi)容龐雜，專業(yè)術(shù)語也不盡相同，部分檔案操作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)限要求大相徑庭；有的直接延用上級有關(guān)文件規(guī)定，有的只是形成工作口徑；有些內(nèi)容訂立不科學(xué)，有的甚至違反檔案基本操作規(guī)律，這些問題大大降低了登記檔案工作的公信力和權(quán)威性，影響各類數(shù)據(jù)資源整合和查詢共享，進(jìn)而影響登記部門的形象。

（三）館藏、庫房資源配置不均，庫容緊張

從全市館藏、庫房資源來看，截至2014年底，全市不動產(chǎn)登記檔案庫房面積達(dá)20620平方米，館藏突破1000萬卷。相較而言，房屋和土地登記檔案館藏、庫房占比較大，各區(qū)縣、各類檔案庫房大多建成年代久遠(yuǎn)，沒有集中庫房，且?guī)烊葺^小，加之近年來館藏激增，不少區(qū)縣只好臨時(shí)租用（占總面積的51%）庫房?？梢哉f，目前各類檔案分散存放于多處，部分臨時(shí)庫房不符合國家相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，安全隱患嚴(yán)重，而且已近飽和，遠(yuǎn)不能滿足需要。

（四）查詢服務(wù)水平不高，歷史數(shù)據(jù)仍在整合

受管理機(jī)制不同，歷史數(shù)據(jù)仍在整合等因素影響，本市各級、各類不動產(chǎn)登記檔案查詢水平不一，落后于先進(jìn)省市，且自動化程度不高，部分還需要人工輔助查詢，尚未全面實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程異地查詢和自助查詢。同時(shí)查詢依據(jù)、查詢口徑不一致，查詢?nèi)藛T的素質(zhì)和窗口設(shè)置的不一致，使得查詢的便利性受到極大的影響，進(jìn)而導(dǎo)致無法滿足社會各界日益增長的查詢需求。

三、對策

北京市不動產(chǎn)登記檔案機(jī)構(gòu)課題組針對上述問題，提出了集約化管理思路，通過“要素投入的集中”和“要素組合的優(yōu)化”理順登記管理思路，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)現(xiàn)有各類資源的優(yōu)化整合，推動全市不動產(chǎn)登記檔案工作水平的全面提高。因課題組關(guān)于集約化管理思路另有專文呈現(xiàn)，本文僅就重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行闡述。

首先，理順登記管理思路，構(gòu)建市、區(qū)兩級協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，設(shè)立市級不動產(chǎn)登記檔案管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)管理，開展業(yè)務(wù)監(jiān)督、指導(dǎo)，督促各項(xiàng)工作落實(shí)。同時(shí)健全和優(yōu)化現(xiàn)有區(qū)縣級檔案機(jī)構(gòu)，就近服務(wù)，方便群眾，與市級機(jī)構(gòu)各盡其責(zé)，形成互補(bǔ)，共同進(jìn)步。

其次，根據(jù)不動產(chǎn)登記工作和檔案工作特點(diǎn)，統(tǒng)一各類檔案工作和信息化標(biāo)準(zhǔn)，合理運(yùn)用二維碼、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)，引入先進(jìn)管理理念，梳理各項(xiàng)檔案業(yè)務(wù)流程，與業(yè)務(wù)系統(tǒng)步調(diào)一致，簡化程序，形成高效的流水線歸檔機(jī)制，提高歸檔工作的效率和質(zhì)量。

再次，兼顧市、區(qū)兩級現(xiàn)有的各類資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置、優(yōu)化館藏、人力、物力資源，集中建設(shè)現(xiàn)代化、高標(biāo)準(zhǔn)的庫房，使其成為全市不動產(chǎn)登記檔案工作的保管基地、數(shù)字化處理中心和查詢中心，緩解各區(qū)縣現(xiàn)有庫容壓力，降低運(yùn)行成本，完善運(yùn)營管理。

最后，加強(qiáng)歷史檔案數(shù)據(jù)整合，建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記檔案信息系統(tǒng)平臺，分類、分層次向公眾提供查詢服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)自助查詢和遠(yuǎn)程調(diào)閱，疏解窗口查詢量，為社會各界提供優(yōu)質(zhì)、便捷的信息服務(wù)。

隨著不動產(chǎn)登記工作的不斷深入，不動產(chǎn)登記檔案工作已不再是單一的入庫保管，而日益成為不動產(chǎn)登記工作的基礎(chǔ)保障，特別是向社會各界提供信息服務(wù)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。為此我們將進(jìn)一步做好調(diào)研工作，積極開展理論研究，推動本市不動產(chǎn)登記檔案工作水平全面提高。