沈立

被東部地區(qū)淘汰的某些不符合產業(yè)政策的企業(yè)，卻被中西部地區(qū)以種種優(yōu)惠政策引進，導致出現(xiàn)了國內“產業(yè)梯次轉移西進，污染向縱深發(fā)展”的局面。

為拉動經濟發(fā)展的引擎，我國西部地區(qū)多年來積極承接東部的高耗能高污染產業(yè)，同時也陷入了環(huán)境窘境——偷排漏排超標排放造成流域被大面積污染。若不加以重視，中西部地區(qū)很可能會淪為東部污染密集型產業(yè)規(guī)避高環(huán)境規(guī)制的“污染天堂”，從而導致這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化。

現(xiàn)狀：污染產業(yè)轉移，西部環(huán)境問題頻發(fā)

騰格里工業(yè)園沙漠排污、廣西龍江鎘污染、廣西南丹縣鉛污染、山東臨沂市蒼山縣廢塑料煉油廠污染——近年來，我國中西部地區(qū)重大化工污染事故頻頻發(fā)生。2015年2月13日，環(huán)保部向社會公布的1月份13起重點環(huán)境案件處理情況中，有8家企業(yè)地處我國西部。

業(yè)內專家指出，隨著我國東部發(fā)達地區(qū)淘汰落后產業(yè)的步伐進一步加快，不少企業(yè)在東部沿海地區(qū)“無處容身”，只好把工廠遷移到西部。然而盡管地方變了，產能卻沒有升級，高污染、高能耗、低效率的生產方式沒有得到根本改變，導致過去在東部地區(qū)造成的污染事件再一次在西部一一重演。

對于這樣的現(xiàn)狀，環(huán)境保護部部長陳吉寧將之稱為“污染上山下鄉(xiāng)”。 陳吉寧兩會期間曾在記者會上表示，目前我國中西部的發(fā)展明顯在提速，未來幾年是中西部地區(qū)進一步發(fā)展的關鍵時期，也是開發(fā)與生態(tài)環(huán)境矛盾的加劇期。“我們要避免在中西部地區(qū)出現(xiàn)個別在東部地區(qū)出現(xiàn)的那種發(fā)展與保護之間矛盾沖突非常大的問題?！?/p>

東部污染產業(yè)大規(guī)模轉移到西部，從早年的數據中已可見端倪。據環(huán)保部和黃河水利委員會公布的歷年監(jiān)測數據顯示，2008年，黃河流域污水排放量為40.06億噸。到了2011年，這一數字增加到45.25億噸。短短3年，黃河流域污水排放量就增加了5億多噸。

黃河流域的情況僅僅是污染西進的一個縮影。國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍介紹，2010年西部地區(qū)環(huán)境污染與破壞事故次數指數為194，遠高于東部地區(qū)150的水平，也高于中部和東北地區(qū)水平。

盡管種種資料顯示，污染西進的趨勢愈演愈烈，然而近年來一些東部地區(qū)的高耗能、高污染項目，尤其是化工企業(yè)、光伏企業(yè)和制藥企業(yè)向西部省份轉移的步伐卻不見停止，中西部地區(qū)的污染事故仍頻頻出現(xiàn)，原本重金屬污染只是零星分布的西北地區(qū)也開始面臨威脅，而有些地方依然明確提出大力發(fā)展“重化工業(yè)”。

中國治理荒漠化基金會專家委員會副主任楊勇曾在西北地區(qū)進行了為期143天的實地調研，他表示，目前西北部地區(qū)存在的共性問題是：不少城市在招商引資的過程中，都沒有把環(huán)境因素考慮進去，如當地的水資源條件和環(huán)境承載能力等。許多地方都將鋼鐵、化工、建材等高耗能、高污染和需水量大的工業(yè)項目列入重點發(fā)展規(guī)劃，大量的已建或在建項目對當地水系環(huán)境構成了嚴重威脅。

2010年，國務院發(fā)布了《國務院關于中西部地區(qū)承接產業(yè)轉移的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確要求 “要嚴把產業(yè)準入門檻；產業(yè)承接必須符合區(qū)域生態(tài)功能定位；嚴禁國家明令淘汰的落后生產能力和高耗能、高排放等不符合國家產業(yè)政策的項目轉入，避免低水平簡單復制?！?/p>

但從目前的現(xiàn)實來看，騰格里工業(yè)園的污染事件又一次向人們展示：隨著產業(yè)轉移，污染向中西部，特別是中西部相對落后地區(qū)的轉移比比皆是。是什么原因，導致東部污染產業(yè)西移演變成為如今這“一發(fā)難以收拾”的局面？

內因：西部地區(qū)迫切希望發(fā)展，“饑不擇食”引死結

2007年，江蘇省無錫市決定在兩年內關閉規(guī)模以下的化工企業(yè)772家，一批“小電鍍”、“小印染”、“小鋼鐵”、“小水泥”等企業(yè)也被列入關停名單，被關停企業(yè)逾千家。消息傳出，從全國各地涌來大批招商引資團隊，招引被關停的企業(yè)。

數年前，上海的化工搬遷計劃啟動，地處市區(qū)周邊和水源地的化工企業(yè)都陸續(xù)走上搬家路。搬遷計劃同樣引來了無數的“橄欖枝”。當時貴州省政府網站有一篇名為“上海產業(yè)對外轉移的重點領域”的文章，羅列上海需要通過產業(yè)轉移尋求發(fā)展空間的化工企業(yè)，強調“要抓住這個發(fā)展契機，承接產業(yè)轉移”。

事實上，江蘇和上海的事件并非個例。近年來，在經濟結構調整加快和西部大開發(fā)的大背景下，東部沿海地區(qū)的產業(yè)轉移呈加速態(tài)勢，對于迫切希望發(fā)展的西部地區(qū)來說，這確實是一個良機。

然而專家指出，不少迫切希望轉移的沿海企業(yè)存在著高污染、高能耗的問題，西部地區(qū)在承接產業(yè)轉移和招商引資過程中，出于地方經濟落后的原因，為了發(fā)展不敢“挑肥揀瘦”，往往使得重污染企業(yè)有了容身之所。

國家發(fā)改委在《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》中明確設定了“雙高”的發(fā)展目標，即“西部地區(qū)經濟增速高于全國平均水平；城鄉(xiāng)居民收入增速高于全國平均水平”。 然而中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會在2012年底的《中國西部環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略及政策研究課題組報告》中指出， “雙高”發(fā)展目標會增加西部地區(qū)走向以GDP為導向的區(qū)域發(fā)展方式的可能性，從而提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境成本增加的風險，這對于區(qū)域長期發(fā)展來說是不利的。

專家指出，改革開放以來，經濟績效逐漸成為地方干部晉升的主要指標之一。這使得不少地方政府忙于應對GDP和相關經濟指標的排名，圍繞經濟績效展開了激烈競爭。東部沿海省份一位縣委書記曾對媒體表示說：“經濟發(fā)展不平衡造成環(huán)境治理不平衡，有些地方政府來這里招商，開出的條件很優(yōu)惠，只要GDP，稅收可以免，土地可以送，甚至帶著土地部門現(xiàn)場辦公。沿海地區(qū)為了環(huán)保作出了抉擇，但關閉的工廠大都轉移了，問題顯然沒有得到根本解決?！?/p>

現(xiàn)實的情況是，技術先進、沒有污染的優(yōu)質企業(yè)有如“金絲雀”，全國各地的政府都歡迎。近幾年珠三角的“騰籠換鳥”行動目的就是要把低端制造業(yè)轉移到不發(fā)達地區(qū)，騰出空間，再引進投資規(guī)模大、產業(yè)關聯(lián)度高的高端技術產業(yè)。

然而中西部地區(qū)特別是中西部相對落后的地區(qū)不論在硬件和軟件上都和東部發(fā)達地區(qū)完全不在一個起跑線上，因此，很難吸引到高科技無污染的“金絲雀”。 而中西部又要發(fā)展，過去“唯GDP論”的存在進一步加劇了西部相對落后地區(qū)對于“經濟發(fā)展”的迫切渴望，最后只好冒著風險發(fā)展從東部轉移過來的重化工和重污染企業(yè)，對污染企業(yè)大開門戶，為生態(tài)惡化、環(huán)境破壞埋下了隱患。

在這樣的機制下，越是落后的地區(qū)，就越沒有能力吸引到高技術無污染的好企業(yè)，但越是落后的地區(qū)對發(fā)展的渴望就越迫切。為了發(fā)展，中西部落后地區(qū)就只能選擇那些發(fā)達地區(qū)淘汰的、排斥的低技術、高污染企業(yè)，雖明知是 “飲鴆止渴” ，但卻也只能“饑不擇食”，逐步形成了一種落后與污染企業(yè)的“逆向選擇”機制，其必然導致的結果將是“越落后越污染”的死結。

外因：東部地區(qū)環(huán)保門檻漸高，企業(yè)成本加大

“前幾年由于招不到工人，公司的5條生產線一度縮減至2條?！庇浾咴诓稍L東莞市一家大型制鞋廠時，該廠人事部的周經理向記者介紹道：“因勞動力價格偏低等原因，東莞 ‘招工難的現(xiàn)象已持續(xù)數年。”

周經理表示，勞動力成本的上升，只是當前沿海一些企業(yè)遭遇生存困局的一個方面。 以廣東為例，隨著一系列促進產業(yè)轉移和結構調整的政策出臺，節(jié)能減排和勞動合同法陸續(xù)實施，環(huán)境保護門檻提高，最低工資標準等勞工權益有了強制約束。各種復雜因素累加的高成本，激發(fā)了當地大規(guī)模的產業(yè)轉移?！安簧倩?、染織類的企業(yè)都選擇搬遷到粵北甚至省外?！?/p>

在東莞，不僅僅是制鞋、制衣行業(yè)，像電子元器件、玩具、陶瓷、家具等勞動密集型產業(yè)的境遇也基本相同。改革開放初期東部曾經的“海外接單，沿海加工”模式，逐漸演變?yōu)椤把睾＝訂危瑑鹊丶庸ぁ薄?/p>

“近年來，珠三角企業(yè)還普遍感受到來自執(zhí)法部門越來越大的壓力?！鄙钲谂_商企業(yè)協(xié)會常務副會長莊世良向媒體透露說：“一二十年前建廠時政府沒有規(guī)劃，現(xiàn)在各種要求接踵而至，環(huán)保要增加排污管，消防間距要擴大，企業(yè)受條件限制，沒有辦法改造，只好搬離。”

除了地方政策，從2007年7月1日起，國家取消553項“高耗能、高污染、資源性”商品的出口退稅，對2268項容易引起貿易摩擦的商品降低出口退稅率，基本為服裝、鞋帽、箱包、玩具、塑料和橡膠及其制品、低附加值機電產品、家具等勞動密集型傳統(tǒng)加工業(yè)。隨后，商務部、海關總署公布加工貿易限制類新目錄，在市場準入、臺賬管理等方面實行東西部差別政策，直接刺激了原來地處珠三角傳統(tǒng)加工貿易企業(yè)向西部加快轉移。

國資委研究中心宏觀戰(zhàn)略研究部部長程偉表示，對于東南部企業(yè)來說，產業(yè)轉移可以擺脫企業(yè)成本不斷上升的“瓶頸”，集中資金進行產業(yè)升級，又可以享受到中西部正在蓬勃發(fā)展的市場，增強企業(yè)競爭實力。而中西部承接東部產業(yè)轉移，可以以投資迅速拉動經濟增長，理論上是一種互惠互利。

預期：西部生態(tài)環(huán)境脆弱，發(fā)展須謹慎

統(tǒng)計顯示，全國大約63.34%的貧困縣和一半以上的生態(tài)脆弱縣位于西部地區(qū)。根據《國家主體功能區(qū)劃》，西部地區(qū)77%的國土屬禁止或限制開發(fā)區(qū)，大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的活動在限制區(qū)理應受到限制。

工業(yè)污染的后果往往不是立即體現(xiàn)的，其具有一定的隱蔽性，在經過數年積累后才逐漸進入高發(fā)期。特別是涉重金屬生產、化工等企業(yè)，若無完善的保護與污染物治理措施和有效的監(jiān)管機制，容易造成對周圍土壤、地下水以及大氣的嚴重污染，這些工業(yè)對環(huán)境污染具有的隱蔽性、長期性特征，對周圍人群的健康和生命安全危害極大。

業(yè)內專家表示，從環(huán)境敏感區(qū)域來看，中西部生態(tài)環(huán)境相對脆弱得多，稍加擾動就可能發(fā)生劇烈影響，而且不可逆轉，比如已經出現(xiàn)的局部荒漠化、水源地污染問題等。加之西部地區(qū)環(huán)境治理能力相對較弱，人才、技術優(yōu)勢不強，其環(huán)境風險與東部地區(qū)相比可能更高。如果單純?yōu)榱说胤桨l(fā)展和GDP的提高而棄環(huán)境問題于不顧，其影響或比東部沿海地區(qū)更深遠。

據世界銀行測算，中國的空氣和水污染所造成的損失已占到當年GDP的8%；而環(huán)保部的生態(tài)狀況調查更表明，僅西部9個省區(qū)生態(tài)破壞造成的直接經濟損失，就占當地GDP的13%，相當于甘肅和青海兩省的GDP總和。

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍認為，從短期看，“雙高”企業(yè)確實對西部經濟產生了重要的促進作用，但是這些企業(yè)帶來的問題也是嚴重的。如果忽略這些隱患和負面影響，非理性地承接轉移產業(yè)，西部將難以在產業(yè)競爭性對接中取得預期成效，甚至可能會惡化發(fā)展環(huán)境，延緩西部的發(fā)展。