鄭斌斌

我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖。當(dāng)前耕地保護(hù)基本手段是實(shí)行規(guī)劃和用途管制，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)主體要承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)，卻忽略了其損失的利益：導(dǎo)致保護(hù)主體缺乏內(nèi)在的動(dòng)力，不利于我國耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，2008年，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出“劃定永久基本農(nóng)田，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”的政策。黨的十八屆三中全會(huì)再次要求“堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”、“實(shí)行資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度”。浙江省于2009年開始探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并于2012年啟動(dòng)省級(jí)試點(diǎn)。本文基于幾年來的試點(diǎn)實(shí)踐，探討財(cái)政支持耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)有關(guān)問題。

一、浙江省財(cái)政支持耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的試點(diǎn)范圍

2009年，浙江省開始在國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)和省級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的縣（市）中選擇一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或一個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)。2012年開始，在海寧、臨海市開展耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)省級(jí)試點(diǎn)工作，并逐年擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，2013年將桐廬縣等9個(gè)縣（市）納入試點(diǎn)范圍，2014年進(jìn)一步將嘉興市所轄縣（市、區(qū)）納入試點(diǎn)范圍。省財(cái)政積極增加財(cái)政投入，由2012年的1911萬元增加至2014年的9101萬元，三年來省財(cái)政累計(jì)安排資金1.61億元。

二、浙江省財(cái)政支持耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的做法

浙江省財(cái)政以加強(qiáng)耕地保護(hù)為目標(biāo)、保障糧食安全為導(dǎo)向，突出重點(diǎn)，制定了試點(diǎn)補(bǔ)助政策。

（一）加強(qiáng)耕地保護(hù)為政策目標(biāo)。試點(diǎn)政策目標(biāo)為，實(shí)行保護(hù)責(zé)任與資金補(bǔ)償相掛鉤，構(gòu)建耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)組織和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，提高耕地綜合生產(chǎn)能力，力保集中連片、a優(yōu)質(zhì)耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，確保糧食安全。探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償投入機(jī)制，制定補(bǔ)償資金籌措、分配、使用、管理制度。

（二）保障糧食安全為政策導(dǎo)向。為突出耕地保護(hù)對(duì)于糧食安全的重要意義，發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，省分配補(bǔ)助資金時(shí)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積作為重要因素，分配權(quán)重占60%。同時(shí)要求各試點(diǎn)縣在制定補(bǔ)償方案時(shí)實(shí)行差別補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償政策向種植早稻等糧食作物的基本農(nóng)田傾斜，引導(dǎo)和促進(jìn)糧食生產(chǎn)。

（三）突出補(bǔ)償重點(diǎn)。耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)行面上補(bǔ)償和重點(diǎn)補(bǔ)償相結(jié)合。補(bǔ)償重點(diǎn)區(qū)域結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、千萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)等確定。省補(bǔ)助資金由試點(diǎn)縣統(tǒng)籌使用，重點(diǎn)補(bǔ)助糧食生產(chǎn)功能區(qū)，主要用于對(duì)土地承包經(jīng)營戶的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的村集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)和開展基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施日常維護(hù)等支出。

三、試點(diǎn)政策成效

（一）初步建立了耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。大部分試點(diǎn)縣初步建立了耕地保護(hù)補(bǔ)償資金機(jī)制，制定了補(bǔ)償政策，明確了資金來源、補(bǔ)助對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式和發(fā)放程序等。（1）補(bǔ)助對(duì)象方面，有的單獨(dú)補(bǔ)貼給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如平陽縣、安吉縣、武義縣、岱山縣、松陽縣等5個(gè)縣；有的補(bǔ)貼給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和擁有土地承包經(jīng)營權(quán)并承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶，如桐廬縣、海寧市等2個(gè)縣；有的補(bǔ)貼給種植農(nóng)戶，如臨海市。（2）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)方面，補(bǔ)貼到農(nóng)戶個(gè)人的，30元/畝·年到120元/畝·年不等；補(bǔ)貼到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，結(jié)合不同耕地保護(hù)工作績(jī)效，每個(gè)村2萬元/年到10萬元/年不等。（3）補(bǔ)助方式方面，有的分重點(diǎn)區(qū)域補(bǔ)償和一般區(qū)域補(bǔ)償；有的實(shí)行基本補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償相結(jié)合；有的根據(jù)以違法用地情況為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)情況給予補(bǔ)助。

（二）增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收入。試點(diǎn)政策對(duì)耕地保護(hù)主體給予補(bǔ)償，直接增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收入。2014年度全省累計(jì)撥付耕地保護(hù)補(bǔ)償資金2.01億元，其中補(bǔ)助給村集體經(jīng)濟(jì)組織資金1.4566億元，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)240個(gè)、行政村3967個(gè)、耕地面積517.45萬畝。雖然目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高，發(fā)放給個(gè)人的資金有限，但充分體現(xiàn)了政策的普惠性。

（三）提高了耕地保護(hù)意識(shí)，遏制了違法用地現(xiàn)象。通過試點(diǎn)政策宣傳和政策激勵(lì)約束，明顯增強(qiáng)了基層政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力，提高了耕地保護(hù)意識(shí)，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。各試點(diǎn)縣將耕地保護(hù)補(bǔ)償與土地管理工作績(jī)效，特別是違法用地防控工作緊密結(jié)合，有效遏制了違法用地現(xiàn)象。如海寧市每畝補(bǔ)償100元，對(duì)發(fā)生違法用地的，扣發(fā)補(bǔ)償資金并要求整改。這幾年海寧市違法占用耕地的比例明顯下降。

（四）提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)了糧食作物的種植。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)助，為農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和修繕提供了資金來源，提高了耕地質(zhì)量和糧食生產(chǎn)綜合生產(chǎn)能力。部分試點(diǎn)縣將補(bǔ)助政策與種植糧食作物相掛鉤，重點(diǎn)補(bǔ)償糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的耕地，有效促進(jìn)了糧食作物的種植。如開化縣對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)種植早稻的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為100元/畝·年，種植其他農(nóng)作物的補(bǔ)助40元/畝·年，充分體現(xiàn)向種植糧食作物區(qū)域傾斜的政策導(dǎo)向。

四、存在的困難和問題

浙江省耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作取得了一些成效，但也顯現(xiàn)出一些困難和問題：

（一）耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的來源較單一且不穩(wěn)定。目前試點(diǎn)縣補(bǔ)償資金來源主要為新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（簡(jiǎn)稱新增費(fèi)），來源較單一并且收入不穩(wěn)定。首先，新增費(fèi)面臨減收。國土資發(fā)〔2014〕18號(hào)文件明確，加強(qiáng)年度用地計(jì)劃與規(guī)劃的銜接，逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，重點(diǎn)控制東部地區(qū)特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設(shè)用地規(guī)模。這意味著如果新增費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不變，新增費(fèi)將面臨減收。其次，新增費(fèi)作為造地改田資金的主要來源之一，按規(guī)定還需保障土地整治和基本農(nóng)田建設(shè)等支出，可用于耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金相應(yīng)減少。再者，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，年度間用地計(jì)劃指標(biāo)使用量不均衡，新增費(fèi)收入不穩(wěn)定。

（二）耕地保護(hù)補(bǔ)償面臨“補(bǔ)少不起作用，補(bǔ)多沒有財(cái)力”的困局。有學(xué)者研究提出，耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是對(duì)耕地使用限制的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)正常市場(chǎng)條件下的耕地轉(zhuǎn)為最佳利用方向（可定義為建設(shè)用地）的土地價(jià)值與原正常市場(chǎng)條件下農(nóng)業(yè)用途價(jià)值的差額測(cè)算確定。我們可以將此差額當(dāng)作耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本。從耕地保護(hù)補(bǔ)償單項(xiàng)政策看，目前實(shí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)未達(dá)到耕地保護(hù)主體的機(jī)會(huì)成本，尤其是對(duì)農(nóng)戶發(fā)揮的激勵(lì)作用有限。同時(shí)從目前的財(cái)力狀況來看，難以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與耕地保護(hù)主體的機(jī)會(huì)成本相當(dāng)。

（三）耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確計(jì)算和確定。耕地保護(hù)行為對(duì)于農(nóng)民和地方政府而言都存在機(jī)會(huì)成本。當(dāng)耕地維持農(nóng)業(yè)用途時(shí)具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值、生存保障價(jià)值、糧食安全價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。這些價(jià)值的歸屬難以準(zhǔn)確劃分，價(jià)值大小也難以精確計(jì)算。同時(shí)部分耕地資源價(jià)值已在市場(chǎng)交易中得到補(bǔ)償，部分價(jià)值被耕地盈余區(qū)的耕地使用者享有。不同區(qū)位的耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本也不同，城鎮(zhèn)周邊的耕地的機(jī)會(huì)成本要大于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的。由于影響因素較多，對(duì)不同補(bǔ)償對(duì)象的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確計(jì)算和確定。

（四）國家層面未明確具體要求，省級(jí)政策制定有難度。中央十分重視耕地保護(hù)補(bǔ)償工作，十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)，2011、2014年的中央1號(hào)文件、國務(wù)院164次常務(wù)會(huì)議等多次提及建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制問題，但未出臺(tái)具體指導(dǎo)性意見。省級(jí)層面在資金籌措、使用等方面均存在困惑，制定全省框架性政策有難度。

五、財(cái)政支持耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)政策探討

（一）建立資金投入長效機(jī)制。需進(jìn)一步拓寬耕地保護(hù)補(bǔ)償資金來源，除新增費(fèi)外，具有耕地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域補(bǔ)償性質(zhì)的土地指標(biāo)調(diào)劑收入可作為來源，此外還可以在土地出讓收入和耕地占用稅新增收入中安排資金，有條件的地方還可以在一般公共預(yù)算中安排部分資金。同時(shí)中央應(yīng)合理提高耕地占用稅和新增費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，使占用耕地的成本能如實(shí)反映耕地資源的稀缺程度和耕地保護(hù)成本。

（二）加大資金整合力度。目前浙江省正開展糧食生產(chǎn)綜合改革試點(diǎn)工作，推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革，加大糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼資金在縣級(jí)的統(tǒng)籌整合，使得原本“多、散、小”的資金發(fā)揮集聚效益，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧和保護(hù)耕地的積極性。這些糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民保護(hù)耕地的補(bǔ)償。目前與耕地保護(hù)相關(guān)的政策和資金仍有進(jìn)一步整合的空間。如糧食生產(chǎn)功能區(qū)水稻生態(tài)補(bǔ)償政策和耕地保護(hù)補(bǔ)償政策在補(bǔ)助對(duì)象和用途上有一定的相似性，可研究采用因素法分配，切塊下達(dá)，由市縣統(tǒng)籌用于耕地保護(hù)補(bǔ)償。

（三）實(shí)行差別補(bǔ)償和重點(diǎn)補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā访鞔_提出耕地保護(hù)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)耕地的總量動(dòng)態(tài)平衡，即耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的總體平衡。這要求在補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)上，既要以耕地?cái)?shù)量為因素，也要與耕地質(zhì)量情況掛鉤，對(duì)不同質(zhì)量和區(qū)域的耕地，在補(bǔ)償政策上應(yīng)有所區(qū)別。目前按照中央統(tǒng)一部署，浙江省正在開展永久基本農(nóng)田示范區(qū)劃定工作，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該與此項(xiàng)工作成果銜接，補(bǔ)償政策向優(yōu)質(zhì)耕地和永久基本農(nóng)田示范區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域傾斜。

（四）建立政策動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，補(bǔ)償資金的籌集能力會(huì)發(fā)生變化，各地可以結(jié)合各階段的財(cái)力狀況，以一定年限為周期確定動(dòng)態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為更好發(fā)揮資金效益，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)不高、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件較落后、村集體經(jīng)濟(jì)困難的狀況下，補(bǔ)償資金可著重用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和修繕，反之，加大用于農(nóng)戶直接補(bǔ)償?shù)谋壤?/p>

（五）量力而行，循序漸進(jìn)。耕地保護(hù)補(bǔ)償涉及面廣，資金需求量大，各地應(yīng)按照循序漸進(jìn)原則，先選擇重點(diǎn)區(qū)域的基本農(nóng)田開展試點(diǎn)，建立完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再擴(kuò)大到所有基本農(nóng)田，最后到所有耕地。

（六）與降低耕地經(jīng)營成本，提高經(jīng)營收入相結(jié)合。在當(dāng)前耕地保護(hù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提高耕地集約利用水平的背景下，耕地保護(hù)補(bǔ)償不能單純依靠直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還需通過加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)科技投入等途徑，降低耕地經(jīng)營成本，提高農(nóng)民耕地經(jīng)營收入，激勵(lì)農(nóng)民耕地保護(hù)的主動(dòng)性。

（作者單位：浙江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰