新一輪農(nóng)村改革從哪里啟動?最重要的環(huán)節(jié)是對農(nóng)民承包經(jīng)營的土地確權(quán)登記頒證。沒有明確的產(chǎn)權(quán)就談不上市場經(jīng)濟(jì),不解決農(nóng)民對土地的占有、使用權(quán)問題,就無法保障增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是推動農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大動力,是進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。本文就吉林省臨江市在農(nóng)村土地確權(quán)登記過程中遇到的種種問題及解決途徑簡單談一點看法。
一、農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的重大意義
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證,是農(nóng)村土地所有權(quán)向使用權(quán)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性工作。農(nóng)民作為土地占有使用者的地位任何人不能代替。確立農(nóng)民對土地的使用權(quán),有利于強(qiáng)化承包農(nóng)戶的市場主體地位,為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供強(qiáng)有力的制度保障;有利于強(qiáng)化農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)保障,為保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益提供法律依據(jù);有利于維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等方面的合法權(quán)利,加快土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素,是農(nóng)民的“命根子”,一經(jīng)確權(quán)頒證,農(nóng)民就是土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)利人,承包戶對土地就具有除不準(zhǔn)買賣和變更用途之外的各種權(quán)利。如果農(nóng)民承包的土地面積及權(quán)利模糊不清,土地就無法流轉(zhuǎn),權(quán)益就無法保障。推進(jìn)土地制度改革的基本出發(fā)點是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,不是為了解決城市建設(shè)用地指標(biāo),不是讓城市居民到農(nóng)村購買宅基地蓋房子,也不是鼓勵工商資本到農(nóng)村去圈地進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。我們應(yīng)準(zhǔn)確理解和把握農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意義。
二、試點單位基本情況
2014年,臨江市選定在葦沙河鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作。葦沙河鎮(zhèn)總幅員面積268平方公里,轄2個街道, 5個行政村, 27個社,總?cè)丝?642人,農(nóng)業(yè)人口3802人,農(nóng)戶905戶。家庭承包經(jīng)營耕地面積6283畝,國土二調(diào)面積16371.30畝,良種補(bǔ)貼面積12617畝。
三、主要做法
(一)成立機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)對此項工作的領(lǐng)導(dǎo),市、鎮(zhèn)、村三級分別成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組,市政府撥付專項資金22萬元,用于確權(quán)日常工作。即入戶調(diào)查、印發(fā)土地承包合同書和土地經(jīng)營權(quán)證書,及參加和組織各級培訓(xùn)等。
(二)宣傳發(fā)動。在試點單位葦沙河鎮(zhèn)召開了動員大會、村干部和村民代表座談會,并用以會代訓(xùn)的形式對各行政村工作人員進(jìn)行了培訓(xùn)。利用電視、廣播等方式對確權(quán)登記的內(nèi)容、目的、意義及村委會和農(nóng)戶在確權(quán)工作中應(yīng)承擔(dān)的工作和義務(wù)進(jìn)行了宣傳。
(三)調(diào)查摸底。各村成立了調(diào)查摸底工作組,對家庭人口信息和地塊信息逐戶進(jìn)行調(diào)查摸底,入戶進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo),填寫《家庭人口信息表》和《地塊信息表》。
(四)開展實測。在完成調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上,共聘請3家測繪公司共同參與葦沙河鎮(zhèn)土地確權(quán)實測工作。
四、存在問題及解決方法
(一)宏觀問題。
1.思想認(rèn)識滯后,對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的重要性和必要性缺乏共識,故推動此項工作的積極性不高,行動緩慢。部分同志由于對農(nóng)村土地制度改革的全過程了解不多,因此,對確權(quán)登記頒證工作的重要性認(rèn)識浮淺,以為土地確權(quán)頒證主要是解決農(nóng)民承包地塊四至不清、面積不準(zhǔn)問題,這些問題多數(shù)地方在第二輪土地承包中已經(jīng)解決,不是確權(quán)登記頒證工作的重點。還有的同志擔(dān)心農(nóng)民承包土地確權(quán)登記頒證矛盾多,難度大,唯恐影響農(nóng)村穩(wěn)定。由于承包土地從利益上有國家各種補(bǔ)貼驅(qū)動,加之中央對土地承包經(jīng)營權(quán)又賦予更多的財產(chǎn)權(quán)利,農(nóng)民更看重對土地的占有,很多歷史遺留問題和矛盾必然會在確權(quán)過程中凸現(xiàn),會引發(fā)新的矛盾。還有一種是消極等待思想,基層干部多年來形成了按部就班的工作習(xí)慣,常逐級等待上一級開會部署,加之中央“一號文件”管不住地方的“二號文件”,當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)抓得緊,行動就快,主要領(lǐng)導(dǎo)不出面,任何工作都難以推動,“先行先試,敢行敢試”,只是停留在口頭上和會議號召中。
2.部門之間配合不夠。農(nóng)村土地確權(quán)頒證由兩個部門分管,國土資源部門負(fù)責(zé)的“三權(quán)”確權(quán)登記頒證進(jìn)展較快,“集體土地所有權(quán)”確權(quán)任務(wù)已在2012年底全部結(jié)束。而農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,2014年才搞試點,安排五年內(nèi)完成。兩個部門工作進(jìn)展一快一慢,同步性協(xié)調(diào)性差。往往農(nóng)民承包土地的實際測量面積與原承包登記的面積在數(shù)量上差距很大,國土資源部門承擔(dān)的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記和農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)的農(nóng)民承包經(jīng)營土地確權(quán)登記頒證工作在同一個村互相交叉重復(fù),在土地面積測量數(shù)據(jù)上也會出現(xiàn)差異。
3.農(nóng)民承包的土地歷史遺留問題多,情況復(fù)雜。三十多年來,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是在不斷改革中逐步完善的。從1980年允許有多種形式生產(chǎn)責(zé)任制,“宜統(tǒng)則統(tǒng),宜分則分”;到1982年中央首次肯定“包產(chǎn)到戶,包干到戶”和“大包干”的社會主義性質(zhì)后,要求把農(nóng)民承包的土地“用合同形式確定下來當(dāng)年或幾年不變”;1984年中央一號文件又規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”;時隔14年之后,中共中央國務(wù)院下達(dá)《關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》,要求全國農(nóng)村土地承包在“第一輪承包到期的地方,都要無條件地延長30年不變”;2003年黨的十六屆三中全會《決定》提出“要長期不變,并不斷完善”;直到2008年黨的十七屆三中全會《決定》明確規(guī)定“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”,同時提出要“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。由于農(nóng)村土地承包政策的多次調(diào)整,各地在貫徹落實中央政策的過程中,對政策的理解程度和工作力度不同,因此形成諸多歷史遺留問題。近些年由于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,引進(jìn)項目力度不斷加大,使農(nóng)村土地問題又出現(xiàn)許多新情況、新問題,原本復(fù)雜的問題更加復(fù)雜。
(二)具體問題及解決方法。
1.林農(nóng)矛盾問題。主要表現(xiàn)為林地清收和確權(quán)工作存在沖突。通過征求農(nóng)戶意見,先進(jìn)行林地清收,剩余土地進(jìn)行確權(quán)。另外,葦沙河村集體與葦沙河國有林場存在土地權(quán)屬糾紛。村有4戶農(nóng)民耕種的20畝村集體耕地,林場認(rèn)為權(quán)屬應(yīng)是林場的,至今沒有解決。此問題需協(xié)調(diào)市政府與林業(yè)部門溝通解決。
2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范問題。特別是許多農(nóng)戶私底下進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓和互換,沒有履行法定程序。由于流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全,埋下了糾紛隱患。臨江市土地流轉(zhuǎn)只有45%的流轉(zhuǎn)合同是經(jīng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案的,13%是口頭流轉(zhuǎn)合同,42%的流轉(zhuǎn)合同是流轉(zhuǎn)雙方私下簽訂的。針對這些情況,根據(jù)相關(guān)法規(guī),我們區(qū)分不同情況進(jìn)行確權(quán)登記頒證:農(nóng)戶以互換的方式流轉(zhuǎn)承包地的。流轉(zhuǎn)雙方有書面流轉(zhuǎn)協(xié)議(合同)的,按照協(xié)議據(jù)實確權(quán)登記頒證;沒有書面協(xié)議的,由雙方達(dá)成協(xié)議、向村集體備案并簽訂流轉(zhuǎn)合同后,再依據(jù)合同確權(quán)登記頒證;互換有爭議的,待爭議解決后再確權(quán)登記頒證;農(nóng)戶以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的,未經(jīng)原承包方書面申請和發(fā)包方書面認(rèn)可的,仍按原承包農(nóng)戶確權(quán)登記頒證。經(jīng)原承包方書面申請和發(fā)包方書面認(rèn)可的,按照流轉(zhuǎn)協(xié)議(合同)據(jù)實測量土地并確權(quán)登記頒證;以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地的,按原承包農(nóng)戶確權(quán)登記頒證。
3.冊外地不確權(quán)得不到法律保護(hù)問題。臨江市一輪土地承包時,村集體分給農(nóng)戶自留地、菜園地、飼料地等土地,農(nóng)戶一直耕種至今。這些土地在二輪合同中沒有記載,在承包經(jīng)營權(quán)證中沒有進(jìn)行登記,但也是村集體一輪承包時按戶、人平均分配給農(nóng)戶的,雖然村集體與農(nóng)戶沒有簽訂家庭承包合同,但性質(zhì)等同于家庭承包地,應(yīng)按照家庭承包地對待。如果確權(quán)不確給農(nóng)戶,就會侵犯農(nóng)民的利益。對這部分土地,我們充分發(fā)揚民主,通過召開村民代表會議,民主決策,決定與家庭承包地一同確權(quán)。并將解決辦法在鄉(xiāng)村土地確權(quán)方案中予以明確,這次全部以實測面積進(jìn)行確權(quán)并予以登記。
4.小片荒地的處理。臨江市原開墾出的小片荒地已形成“誰開墾誰所有”不成文的規(guī)定,處理起來比較棘手。特別今年實行林地清收,給土地確權(quán)增加了新問題和難度。為了保護(hù)農(nóng)民利益,同時響應(yīng)省委、省政府林地清收政策,我們也實行民主決策,同時積極向廣大農(nóng)戶宣傳省林地清收相關(guān)優(yōu)惠政策,讓農(nóng)民發(fā)揚“舍小家、顧大家”的精神,積極支持林地清收工作。按照《吉林省林業(yè)廳關(guān)于推進(jìn)林地清收還林工作的意見》和相關(guān)法律規(guī)定,通過召開全體村民會議討論通過,凡是小片荒地全部清收造林,一律不予確權(quán)。這一決定寫入各村確權(quán)方案中。
5.機(jī)動地的處理。按照《土地承包法》中的相關(guān)規(guī)定,經(jīng)村民會議或村民代表大會討論通過后,按村民意愿處理。
6.關(guān)于糧食直補(bǔ)政策問題。這次確權(quán)實測土地面積多與少,對農(nóng)戶原來享受的糧食直補(bǔ)面積不作任何變更。
五、建議
針對臨江市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街)已經(jīng)或即將開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中暴露出的問題,我們認(rèn)為,為確保5年內(nèi)完成集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán),為避免矛盾的遺留和積累,應(yīng)從完善工作機(jī)制入手,解決確權(quán)中可能產(chǎn)生的矛盾糾紛。
(一)切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),完善工作機(jī)構(gòu)。農(nóng)村土地制度改革是一個系統(tǒng)工程,牽一發(fā)而動全身,需要政府有關(guān)職能部門積極配合和及時有效服務(wù)。建議市政府進(jìn)一步完善 “農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)組”,由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭,分管農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé),市政府辦公室、市農(nóng)牧局、發(fā)改委、市國土資源局、財政局等有關(guān)部門為主要成員,承擔(dān)制定全市確權(quán)登記頒證的工作方案,及時研究解決改革中的重大問題,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),整體推進(jìn),督導(dǎo)落實,確保此項工作順利開展。
(二)盡快安排部署,力爭三年內(nèi)完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證任務(wù)。按農(nóng)業(yè)部2013年12月25日在全國農(nóng)業(yè)工作會議上做出的新安排,要求2014年完成試點,五年內(nèi)全部完成,這項工作將延續(xù)到2018年才能結(jié)束,與2008年十七屆三中全會作出確權(quán)登記頒證的決定時間相隔了十年,勢必大大延緩農(nóng)村改革的進(jìn)程。時間拖得過長,也不利于集中解決問題。建議按照今年中央一號文件“切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),抓緊抓實”的要求,盡快出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實施方案》和《操作規(guī)程》。明確確權(quán)登記頒證工作的目標(biāo)任務(wù)、工作內(nèi)容、方法步驟、政策措施和時間要求,給出明確的路線圖、時間表和責(zé)任書,力爭三年內(nèi)完成確權(quán)任務(wù)。
(三)落實工作經(jīng)費,為啟動確權(quán)登記頒證工作提供資金保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是一項涉及面廣、工作量大、政策性強(qiáng)的工作任務(wù),來不得半點虛假。耕地要一塊一塊測量核實,這需要大批工作人員;要印制大量統(tǒng)一格式的農(nóng)民土地承包權(quán)確權(quán)證書;確定土地空間位置需要采用遙感技術(shù);需要印制大量的登記測繪表格;還要建立土地承包管理信息系統(tǒng)以及土地檔案等,需要大量的費用保障。按照中央2014年1號文件關(guān)于“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算,中央財政給予補(bǔ)貼”的規(guī)定,中央、省、市、縣財政如何分擔(dān)經(jīng)費應(yīng)盡快明確,對財政困難縣應(yīng)采取“轉(zhuǎn)移支付”辦法予以解決。
(四)正確理解“確權(quán)確股不確地”的提法。2014年中央一號文件首次出現(xiàn)“可以確權(quán)確地,也可以確權(quán)確股不確地”的提法。確權(quán)確股不確地是指只確定在集體耕地中有多少畝地是確定給某農(nóng)戶的,但具體是哪幾塊地并不確定,集體土地可以集中開發(fā)使用,土地開發(fā)收益按股分紅。筆者認(rèn)為這種辦法適合經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),像江蘇省華西村等一大批現(xiàn)代化的都市新村,他們的村辦企業(yè)發(fā)達(dá),集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚,土地面積較少,農(nóng)村土地實行農(nóng)業(yè)企業(yè)集中耕種,村民每年進(jìn)行股金分紅。類似華西這樣的村可以采取“確權(quán)確股不確地”的方式,而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困山區(qū)不宜推行這種辦法?!按_權(quán)不確地”的方式易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊,不利于穩(wěn)定耕作,也不利于承包地的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、繼承等,還是堅持“確權(quán)確地”的方法為好。
(五)要落實普法宣傳動員工作,加強(qiáng)民主監(jiān)督,防微杜漸。要加快加強(qiáng)對法律法規(guī)、政策中關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其登記試點的正確宣傳;試點登記工作的全過程要盡量透明公開,動員各方力量加強(qiáng)民主監(jiān)督;要依法、及時、嚴(yán)格查處借機(jī)違法調(diào)整原承包關(guān)系或重新組織發(fā)包農(nóng)村土地,貪污腐敗、違法亂紀(jì),以及侵害發(fā)包人、其他權(quán)利人權(quán)利的行為。
責(zé)任編輯:洪峰