羅翔

摘 ?要：由于國家對基層法律服務工作的性質(zhì)和功能定位長期以來沒有統(tǒng)一的認識，脫離了行政機制而市場化的基層法律服務所，在發(fā)展進程中受到制度、政策、法律、市場和自身發(fā)展條件等因素的制約而陷入困境，本文對基層法律服務工作目前存在的種種問題進行了分析，并嘗試提出解決對策。

關鍵詞：基層 ?法律服務 ?問題 ?對策

我國基層法律服務所自上個世紀七十年代末萌芽，八十年代中期正式產(chǎn)生并推廣，至今已有近三十年的發(fā)展歷史。在 2000 年前，基層法律服務工作者隊伍伴隨著基層法律服務所的產(chǎn)生逐步發(fā)展壯大，為基層群眾提供法律服務，彌補了我國基層律師整體數(shù)量不足的問題，并為我國的社會發(fā)展和穩(wěn)定起到了一定的積極作用。2000 年的“兩所分離”把基層法律服務所從司法所名下剝離出來，雖然滿足了我國單一制司法機構(gòu)的要求但同時忽略了我國法律服務對象的多元性要求。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展及法律制度的不斷完善，律師隊伍不斷壯大，我國基層法律服務工作者的法律定位和性質(zhì)問題不斷地凸現(xiàn)出來，基層法律服務亟待進行改革和創(chuàng)新，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

一、當前我國基層法律服務存在的問題分析

1.認識不一致、定位模糊，導致基層法律服務工作方向搖擺。由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，各地對法律服務的需求程度不一，因此各地對基層法律服務的定位難以形成共識。如各地對基層法律服務所與律師事務所的關系問題、基層法律服務所與司法所的關系問題、城鎮(zhèn)街道所與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的政策扶持問題等看法各式各樣，做法不同，導致基層法律服務工作發(fā)展方向不明、工作決策遲緩、工作方向搖擺。

2.制度建設滯后、監(jiān)管乏力，導致基層法律服務工作弱化?，F(xiàn)有的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務工作細則》和 2000 年《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》等規(guī)章制度已經(jīng)難以適應行業(yè)發(fā)展的需要，司法行政機關對基層法律服務的監(jiān)管手段和懲罰措施缺乏。

3.布局不合理、供給失衡，導致基層法律服務滿足基層需求功能消減。根據(jù)統(tǒng)計，城市街道所覆蓋率達63.7%，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的覆蓋率達42.2%，城市街道法律服務覆蓋率遠遠高于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，基層法律服務所的分布失衡現(xiàn)象更為嚴重?；鶎臃煞账鶇⑴c公共法律服務僅占法律服務所全部業(yè)務的 13.5%左右，沒能真正滿足基層老百姓對法律服務的需要。

4.與司法所關系不清、類同律師服務，導致基層法律服務所主體地位缺失?；鶎臃煞账撱^改制并不徹底，還存在與司法所合署辦公、人員交叉的現(xiàn)象，存在職能的沖突、身份的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務工作者，離開鄉(xiāng)村進入城市，開展與律師競爭的法律業(yè)務，成為“二律師”，違背了服務基層的初衷，干擾了律師法律服務市場。

5.執(zhí)業(yè)保障不夠、生存環(huán)境不佳，導致基層法律服務所和基層法律服務工作者面臨困境。行業(yè)發(fā)展前景不明，使得法律服務工作者缺乏職業(yè)信心，沒有長遠的發(fā)展規(guī)劃，基層法律服務所也無法吸引到優(yōu)秀的法律人才。由于中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，法律服務所案源缺乏，生存困難。一些基層法律服務工作者在履行調(diào)查取證、代理起訴、代理出庭等執(zhí)業(yè)活動時常常不能得到法院、公安等相關部門的支持和認可，執(zhí)業(yè)權利得不到有效保障。

二、我國基層法律服務整體發(fā)展規(guī)劃的建議

1.明確基層法律服務的改革發(fā)展思路和主要任務

當前和今后一段時期，進一步規(guī)范和發(fā)展基層法律服務的基本工作思路可以確定為：立足我國社會主義初級階段的基本國情，構(gòu)建面向廣大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)的具有中國特色的法律服務體系，著力解決基層人民群眾日益增長的法律服務需求與公共法律服務供給相對不足之間的矛盾;優(yōu)化司法行政機關指導和監(jiān)管基層法律服務工作職能，創(chuàng)新基層法律服務工作體系，提升基層法律服務工作能力，完善基層法律服務制度體系，保證基層人民群眾共享法治建設成果，保障實現(xiàn)社會公平正義，促進社會和諧建設。具體來講，主要任務有以下幾個方面：一是理順司法行政機關內(nèi)部管理體制，構(gòu)建基層法律服務工作者協(xié)會管理體系;二是對城鄉(xiāng)法律服務實行分類指導，鼓勵和發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務，規(guī)范和限制城市街道法律服務;三是根據(jù)基層法律服務功能定位及基本國情，構(gòu)建科學合理的執(zhí)業(yè)準入機制;四是以扎根基層、服務基層為目的，對基層法律服務的服務對象、服務地域、業(yè)務類型予以限制;五是強化行業(yè)協(xié)會監(jiān)管職能，彌補法律監(jiān)管的空白;六是建構(gòu)政府購買服務的政策框架，突破基層法律服務改革困境。

2.構(gòu)建法律服務工作者協(xié)會行業(yè)自律機制

當前，規(guī)范和發(fā)展基層法律服務工作的核心制度建設首先應構(gòu)建基層法律服務工作者協(xié)會行業(yè)自律機制，這一舉措有助于解決基層法律服務監(jiān)管空白或缺失的突出問題。當前，司法行政機關對基層法律服務的管理存在法律上的障礙，因此應考慮用行業(yè)管理來彌補這一缺陷。建議設立全國法律服務工作者協(xié)會，省、自治區(qū)、直轄市設立省級法律服務工作者協(xié)會，設區(qū)市根據(jù)需要設立地方法律服務工作者協(xié)會。各級法律服務工作者協(xié)會應制定章程。全國法律服務工作者協(xié)會章程由全國會員代表大會制定，報國務院司法行政部門備案。地方法律服務工作者協(xié)會章程由地方會員代表大會制定，報同級司法行政部門備案。加入所在地的法律服務工作者協(xié)會是基層法律服務所和基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)的前提條件。法律服務工作者協(xié)會的職責范圍包括權益保障、經(jīng)驗交流、制定懲戒規(guī)則、組織入職和在職培訓、實施考核與獎懲、處理投訴與申訴等等。

3.構(gòu)建政府購買基層公共法律服務機制

規(guī)范和發(fā)展基層法律服務工作核心制度建設的另一項重要任務是構(gòu)建政府購買基層公共法律服務機制，這樣可以有助于解決基層法律服務的職能定位和生存發(fā)展的關鍵問題?；鶎臃煞帐侵袊厣卜煞阵w系的重要組成部分?；鶎臃煞盏穆鋵嵄仨氁邢鄳恼咧巍Ｕ徺I法律服務是向基層社會有效供給法律服務的重要途徑。政府根據(jù)需要購買所必須的基層公共法律服務，既可以彌補司法所人員不足，實現(xiàn)司法行政職能，又可以解決基層法律服務所面臨的生存困局。在具體的操作中要注意理順政府購買服務中的法律關系，出臺相對統(tǒng)一的、操作性較強的具體實施政策、辦法，并堅持因地制宜、分類分步實施，鼓勵各地區(qū)根據(jù)實際情況，逐步將事業(yè)性質(zhì)的法律服務所改制為合伙制和個人性質(zhì)的法律服務所，基層公共法律服務由政府向法律服務所購買。